陶澍堪称道光前期一位有作为的封疆大吏。他在积重难返的清朝中后期，对东南地区的盐、漕大计锐意改革，除弊兴利，作出了突出的贡献。可是长期以来，论者多以陶公身处“衰世”，无力回天，而往往予以漠视。笔者有感于在一个衰颓之世，苟且因循的政风之下，尚能出此良吏，亦实为难得。因拟对其一生政绩，略加述评。
一
陶澍，字子霖，又字云汀。湖南安化人。清乾隆四十四年(1779)生——道光十九年(1839)年卒，享年62岁。陶子生长资江之滨，“少贱，牧于斯，樵于斯，渔于斯，且耕且读”，年12，就读于湘(长沙)，“逾冠，偕计北上，泛洞庭，过江汉，渡淮黄，历韩魏幽燕之域”，嘉庆七年进士，历任编修、四川乡试考官。35岁以后，以监察御史巡按江南、陕西、巡视淮安漕务。年42，授四川川东追。“日坐堂皇，剖决狱讼如流。请减盐价，私绝课增。总督蒋攸铦荐其治行为四川第一。”嘉庆末年，迁山西按察使。道光元年，擢安徽布政使。三年晋安徽巡抚，开府上江。在安徽任内，清查库款，治水赈灾，察吏安民，卓有成效。五年，调江苏巡抚。不出十几年间，终于成为专治东南一方的封疆大吏。陶公一生，极关注国计民生，于海运、遭运、河工、赈务及盐政诸问题，均有所论述。同时，他又是一位“以学问为实行”的实践家，一旦被用，自然会发挥其“济世之才。”
清朝统治，自乾嘉以降已开始走向下坡。至道光之世，虽然仍保持庞大的外壳，但实际上已是衰象毕露，陷于严重的危机之中。道光即位之初，曾一度锐意改革，整饬历朝秕政。而当时弊政表现最为突出的方面是盐、漕、河三项。盐、漕、河历来为清朝三大事。既有历史遗留下来的积弊，也有新增添的问题。而三者造成巨害病民的基本原因却在吏治的腐败、官员的贪蠹。面对切身之患，绵宁试图有所振作，痛加厘革，任用人才，以求革新。与此同时，国家的危机四伏，也激发起一部分士人忧国忧民的责任感，促进士林风气为之一变。他们一改不问世务的消沉状态，纷纷撰文，倡“经世致用”之学，对有关国家大计之盐、河、漕亦议论蜂起。如魏源为贺长龄所辑之《皇朝经世文编》专撰筹漕、筹鹾筹河等篇，探讨国家社会实际问题。龚自珍自嘉庆末年就逐渐“究心经世之务”，作《明良论》《乙丙之际奏议》等，指出君明方能臣良，尖锐批评清朝的腐败，开知识界“慷慨说天下事”的风气。另一著名思想家包世巨(1775——1855)则作《策河四略》、《剔漕弊》、《淮盐三策》等，于治河、治漕、盐法提出独到见解。“江省督抚，遇大兵、大荒、河、漕、盐诸钜政，无不屈节咨询，世臣亦慷慨言之。”在上述情况下，不仅为勇于任事的士子登上政治舞台提供了有利的条件，而且推动一部分入仕的官员们，关心国家大计和民生疾苦，并着力去解决现实社会所提出的一些实际问题。于是在道光初期朝廷内外涌现出一部分清廉自守、德才兼备、正直不阿的良臣。在中央，如大学士王鼎“长户部十年，综核出入，人莫敢欺，管刑部多所平反，先后谳狱九省，理重案三十余起，弹劾大吏，不少瞻徇。”勘查两淮盐务，支持陶澍，拟定章程15条，又请裁撤两淮盐政，归总督兼辖，以一事权。史载:“陶澍得锐意兴革，淮纲自此渐振，鼎之力也。”但王鼎“清操绝俗，生平不受请托，亦不请托于人。卒之日，家无余赀。”在直省，如作过多年两广、四川、直隶总督，道光7年任两江总督的蒋攸铦，也是一位“勇于任事，不唯阿，尤长于察吏，荐贤如不及，所举后多以事功名节著”的疆吏。除陶公以外，在江南各地还散布着一部分实心任事，兴利除弊，赞成改革的干吏。他们或清查仓库，勘查水道，或巡盐、巡漕，从不同方面对陶澍的改革起着支持和配合作用。如江宁知府俞德渊，精通会计，知人善任，清操自守，六年参予海运，十年“佐陶澍治淮盐，尤济世之才。”“每运恒有余利，尽以充库，无私取”，“在任五年，力崇节俭，妻子常衣布素，扬州华侈之俗为之一变。”“以仕为家”的两淮盐运使王凤生，在任上条陈十八事，积极改行盐法，且“每吏一方，必能指画其形势，与其宜兴革。”被称为“干济之才”的苏州知府黄冕，亲自参加水利建设“大有兴作，大吏悉倚以办”，“治淮、扬赈有声。”所以史称:陶澍“在江南治河、治漕、治盐，并赖王凤生、俞德源、姚莹、黄冕诸人之力。”正是由于上有绵宁、王鼎等的支持，下有王、俞、黄、姚之赞助，陶澍才得以在江苏巡抚任上和十年两江总督任上能有所作为，并实现其卓有成效的改革。
二
陶澍自为官以来，在整饬吏风、治河赈灾等方面，均有显绩。但他最重要的活动和贡献，却在漕、盐二务之改革，现择其要者略述一二。
在漕运方面，清沿明制，以东南为财富重区，每年从江苏、浙江、江西、湖广等八省区额征漕粮400万石，白粮20余万石，由经南北运河、输送京师。清漕运制度不为不严密，但行之既久，由于吏治的腐败，办漕官员层层苛索陋规，运丁刁制州县，州县刻索小民，还有包漕矜棍的巧取豪夺，终于酿成危及民生之大患。
首先是官府在征收漕粮时向民户浮收和加耗。民户交纳漕粮除了要给运军以“赠贴银米”、“轻赍”外，还有“踢斛”、“淋尖”、“样米”等名目繁多的浮收和加耗，致使民户每交正兑米百石，有加耗至米三、四十，银六七十两者。其次是漕运过程中。要常例交纳“水次”、“过淮”、“抵通”、“过坝”、“交仓”各种陋规。所以当时包世臣说:“各卫有本帮千总领运，而漕臣每岁另委押运帮官，又分为一人押重，一人押空。每省有粮道督押、又别委同通为总运。沿途有地方文武催赶，又有漕委、督抚委、河委，自瓜州至淀津，不下数百员。各上司明知差委无济公事，然不得不借帮丁之脂膏，酬属员之奔竞，且为保举私人之地。……又一总运费二三万金，一重运所费二三千金，一空运，一催趱，费皆浮于千金，又沿途过闸，闸夫需索，一船一闸，不下千文。故帮丁专定运粮，其费取给于官而有余:合计陋规贿赂，虽力索州县之兑费而尚不足，此帮丁之受朘削于大吏也。”帮丁勒索州县之事，亦多有记述。于漕粮交兑之时，旗丁勒索州县，常借米色为刁制，“每藉看米色为由，逐廒挑剔，不肯受兑，旗丁即乘机恣索，州县不敢不应其求。”既兑之后，运弁应给州县以“通关”(通行关照各处之公文)，但运弁往往藉故索取“通帮公费”。“州县不遂其欲，则通关勒靳不交”州县既须贴费，势不能不向粮户浮收，如此，层层苛索，最后势必都集中落到劳动人民头上。正如江督蒋攸铦所言“吏治民风土习，由此日坏。此漕弊之相因而成积重无已之实情也。”
再次，运河梗阻尤为漕运之大患。河(黄河)漕关系历来纠葛不清。但总的说来不外两种处理方法，一为避河保漕，一为借黄济运。前者，乾隆以前已有成功经验，嘉庆以后又复采取以黄济运之法。但用黄水济运并非治漕之上策。因黄河迁徙倏忽，决口频仍，“盖河性北，必强而南之”，“南徙而决益数”，“至明而堤其北，以全河赴淮，淮不足以当全河之怒，则溃决益多”。至嘉庆十四五年间，淮扬运河三百余里浅阻，即由借黄济运之失策所致。正如《清史稿•河渠志》所记:“自嘉庆之季，黄河屡决，致运河淤垫日甚，而历年借黄济运，议者亦知其非计。”在运河淤垫日高的情况，迫不得已只好采取挑浚运河之法，但旋挑旋淤，“运河之挑浚愈深，倒灌之势愈猛”，至道光初，终于成为不可解决的大患。
考诸历史，南粮北运京师，并非只有漕运之一途，以运道言之，亦当有二途，一为河运，一为海运。元朝行海运，明初亦曾专督海运。永乐十二年重修会通河成，遂弃海就河，海运遂罢。此后再无轻谈海运者。清承明制，继行河运。且于康乾之世在解决黄、运关系方面有所突破。及至嘉道之际，由于运河浅阻，上下又均无解决之良策，于是齐彦槐于嘉庆末年首倡《海运南漕议》，驳斥海运三难说，力主海运。接着两江总督勒保等会奏海运十二不可行。嘉庆皇帝也以“海运既多窒碍，惟有谨守前人成法”，“断不可轻易更张“为由，不予采纳。至道光四年，南河黄水骤涨，高堰漫口自高邮、宝应至清江浦，河道多处浅阻，漕船无法通行，大量南粮待运，朝廷依靠挑挖或盘坝之法又均告失败，于是嘉庆间被搁置的海运南漕议，才再度兴起。
但海运之议之被采纳仍然经历一个艰苦的斗争过程。道光五年，首先是漕运总督魏元煜等筹议海运，受到许多守成派官僚的非难。他们“群疑朋兴，蕙沓苟安。匪曰风飓，则曰盗贼:匪曰霉湿，则曰侵耗。造募则曰劳费，招雇则曰价钜，以及屯军之闲散、通仓之勒索，河防之驰废，争先为难，百议一喙，坐失事机。”道光在无所是从的情况下复去征询大学士的意见，于是大学士英和奏言:治道久则穷，穷必变，小变之小益，大变之大益，未有数百年不弊且变者。今以商运决海运，则风飓不足疑，盗贼不足虑，霉湿侵耗不足患也。以商运代官运则舟不待造，丁不待募，价不更筹也。况借黄既病，盘坝又病，不变通将何策之出，臣以无如海运便。道光在力主海运官员的推动下，始决定明年暂行海运一次。同时，接受魏源关于此次海运成败的关键在于上海天津两地是否“得其人”的建议、移琦善为两江总督，将勇于改革敝政、成绩卓著的安徽布政使陶澍调为江苏巡抚，负责统筹海运事宜。
道光五年秋，陶澍到任后，首先亲赴上海勘察海运的可行性，询问商人、商船、出海港及海上情况，“每遇熟习海洋之人，详加询问，征以记载，得其径道。”并先后以《海河并运疏》《进呈海运图疏》覆奏。前者表示海运南漕乃势所必行，“责无旁贷”，决心按英和所奏各条章程办理；后者详细规划了海运全程(共分六段)，并绘图贴说。指明“以上海程，计自吴淞口出十滧，东向大洋至佘山，北向铁槎山历成山，西转芝罘岛，稍北抵天津，总计水程四千余里。十分详尽。接着派布政史贺长龄赴海口，督同地方官招徕商船，筹议驳运兑装等事。由于条件优惠，商船闻风而集，其雇定沙船一千余艘。商船载米，自五百石以上，二千石以下，共运米一千五六十万石，分两次装载。为了有效地进行收兑，在上海设立海运总局，由川沙同知李景峄、苏州府督粮同知俞德渊掌管；在天津设立收兑局，由钦差理藩院尚书穆彰阿为验米大臣，负责验收监兑。为加强护卫，令水师分段会哨防护，江南提督、苏松镇、狼山镇总兵，自吴淞会哨至鹰游门；山东登莱总兵，自鹰游门会哨至庙岛;直隶天津镇总兵，自庙岛会哨至直沽口，以防万一。
道光六年(1826)正月，陶谢亲至上海布署海运，严申号令。不数日各州县剥运之米，衔尾而至，依次受兑。仅十天，就集米一百三十余万石，遂即装船发运，是为第一批。继兑之三十余万石为第二批。海船鱼贯启行，“江澄海明，旌旗飙动”，自崇明出十之滧而东，绕出千里长沙。不出半月，如数到达天津。回空再运。至5月，两运告竣，漕粮无少损。穆彰阿赴验米色，莹洁远过河运。为津通之人历来所仅见。此次海运，不仅时间速捷，损坏较少，而且运费较漕运为省。如每石给值银四钱，每船赛神银四钱，犒赏银三两。白粮每石给耗一斗，糙粮给耗八升。先后共用银一百四十万两，较河运节省过半。昔日一切之津贴帮费、过浅过闸、督运催债通坝验米诸费，概行蠲免。正如魏源所总结的“其优于河运者有四利——利国、利民、利官、利商。盖河运有剥浅费、过闸费、过淮费、屯官费、催债费、通仓费，故上既出百余万漕项以治其公，下复出百余万帮费以治其私，兹则不由内地，不经层饱。故运米百六十余万，而费止百四十万金，用公则私可大裁，用私则公可全省，实用实销，三省其二，而河运所未有也。”并深刻地指出:“彼谓变通济者，所益固在国计，而调剂漕务，则所益尤在民生。”余窃思之，海运之行之于道光五年，固有其“时势”使然，亦有其航海经验和技术条件，即倡海运之议者亦非陶公一人，但突破重重阻难，终于使多年不可行之理想变为现实，成于其手，并映及于后世，陶公之功绩实不可掩也。陶公不愧为历史上“夷艰险而勇变者”。海运之制，当时虽未得通行，但它开启了海，漕粮的成功先例。至道光二十六年，清廷为大势所趋，明诏复行海运，招商运米终于成为定制。
三
陶澍另一个带有全局性活动是对两淮盐法的改革。
清代盐法，沿明制加以变通，实行纲引制度，即部发盐引招商认窝，领引纳课，赴引地行盐。盐课为国赋之大宗，每年高达四百万到五百万。所以清政府专门设立一套盐政机构，予以管理，是即所谓官督商销制度。两淮是全国九个产区中最大的盐产区，其产量最丰，引地最广(行销江苏、江西、安徽、湖南、湖北、河南六省)，行引一百六十余万道，输纳正课银一百八十万两。但清代盐法与盐政，自乾隆以降，日益败坏，至嘉道已是弊病丛生，形成严重危机。其突出的表现是:盐引壅滞，库款耗尽，课额日亏，盐价日昂，私盐日盛。这种情况严重威胁着清王朝的统治和安定。而造成这种危机的基因大要有三:一是巨资盐商对盐引、引地和盐价的垄断，他们和皇帝、官府相勾结，偷税漏税，巧取豪夺，获取高额利润;一是主管盐政官员的层层中饱，并和盐商通同作弊，使盐法遭到严重破坏;一是私盐的盛行，及其同盐引滞销形成恶性循环。但盐法积弊已深，变法实非易事，所以在陶澍改法之前，尽管朝庭内外，提出过不少的改革主张，如京朝官所提“就场定税”，“立厂抽税”，“课归场灶”，以及包世臣之“淮盐三策”等等，皆由脱离实际不可行。
道光十年，旻宁调陶澍为两江总督，复命主张革新盐政的户部尚书王鼎、侍郎宝兴赴江宁，与澍会商变法之事。陶澍早在川东道任上，处理川盐时即有“减价敌私”之策。今在仔细考查了淮盐积弊情形之后，首先批驳了“课归场灶”诸法之三不可行，力主厘剔旧章之弊，以除弊为兴利。随后又拟定改革章程十五条，奏淮执行。为使新法能令行禁止，经王鼎奏淮将两淮盐政裁撤，两淮盐务统归总督管理，以一事权。此更使陶澍信心倍增，殚心竭力地去厘剔弊端。改革从淮北开始。在淮北，首先废纲商，取消盐引，改行票盐法。实行“招商行票，在局纳课，买盐领票，直运赴岸”的办法。即，在盐场区适中地点，设立税局，负责收税。商贩不论资本多寡，只要照章纳课，就可领票买盐，直接运输到指定口岸自行贩卖，不必经过盐卡官员的秤验，亦无改捆另包之烦。淮北共有三个盐场(板浦、中正、临兴)，在三场共设六个税局，为商贩纳课领票提供方便。此法开始虽遭到胥吏的反对，但由于票盐手续简便，官吏无由侵扰，却受到商贩的欢迎。十二年，在淮北31个州县试行的结果，成效显著，不到4个月，商贩请运已逾30万引，场盐运销一空。盐课亦随之而增加。于是，票盐法在十三年获得进一步推广，道光三十年(1850)淮南亦改行票盐法。其次是裁陋规以轻本敌私。陶澍指出，非减价不能敌私，非轻本不能减价，非裁冗费不能轻本。盖淮北之陋规主要来源于杠坝，即盐包起杠过坝，要经过五坝十杠，然后还需改捆才能赴岸，此间官吏胥役，层层需索陋规，致使每引盐的成本增至十余两。陶澍对此首创“改道不改捆”之制，即盐包出场不经原来的杠坝旧道，改成从王营减坝渡河入湖，且每百斤，出场更不改捆，可直运口岸。由此，盐价大为减轻，除盐价钱粮外只加运费一两，河湖船价一两，每引共五两左右，这要比纲盐出场减费大半。由于成本减轻，自然使商乐于经营，并推动私贩由贩私转而贩官。第三，陶澍还在引地范围内取消了行盐地界的限制。规定：“今商运既不足额票，贩各曰岸自应量予变通，如所指之地盐壅销滞，准其于出卡之后就所在地方呈明转运他岸销卖。”这就使贩运比过去自由多了。
在淮南也进行了以“轻本敌私”为中心的改革，但与淮北略有不同，其大要有三:
(一)限“窝价”，裁浮费。
在淮南，扰害最大的莫过于“窝价”。所谓“窝价”，即一部分大盐商垄断盐引，成为一种脱离流通程的“引商”，当时谓之“窝家”。各种商人如果想到这些地区买盐，首先必须以一定代价向引商购买盐引，这种代价当时称之为“窝价”。窝价当时法定价格是每引一两，但是有时引商任意提高。正如包世臣所说:“年窝之价，部定每引给银一两，而畅销时，价或倍差”有的甚至有贵至四五钱的。两淮额引一千六百余万道，竟被数十家“窝家”所垄断，他们凭一纸虚单，就先正课而享厚利，最后窝价还是落到盐引上，自然导致盐的成本日重，所以，病商病民最甚。由于扬州盐商大贾，根深蒂固，一时难以取消，所以限定窝价每纲每引为一钱二分，共裁省浮费一百四十余万两。除此之外，盐价中还要分摊其他各种浮费，如总商以办公费名义支取的“公费”，每年70万；盐政各衙门的公费，及盐政、运司书役辛工纸饭等项，岁支又八十余万；湖广汉口岸，又每引带征一两二钱，谓之“岸费”(又称“匣费”)亦不下百余万两。陶澍令将各衙门公费，予以删除，总商公费、汉岸匣费两项共每引限征四钱，以后不得增加。于是各费又减银一百十余万两。此外，11年，又缴还盐政养廉银五千两。
(二)清理库款，控制收支，年清年款。
各省管盐衙门，均设有盐库，以储所收之盐课。但制度混乱正杂不分，挪垫、冒支层出不穷。道光前10年间，由于盐滞课绌，库课已形亏欠，如淮盐岁应行销额引一百六十万，而道光10年，淮南仅销五十五万引，亏历年课银五千七百万；淮北仅销二万引，亏银六百万。课入既已减少，而开支却日益增大，加之肆意挪垫、冒支、虚抵，使亏欠尤多。如，公费、岸费“此二项共需银二百余万，与正课相等。皆用于总商之手，无帐目可查，诡混开销，每由内库垫支而摊之于众商，归补无期，逐成亏欠”或“奏销不前，则谬为报效以缓正课，支用无出，则擅动库款以应杂需”，于是形成了所谓“而四千余万之旧项已空，一千余万之欠款仍在”的严重局面。又有总商管库，不行盐而专领费，甚至捐输皆出库垫，冒支从不报销。对上述弊情，陶澍痛加厘革。定盐正、杂二课，分库储存;正项存于内库，以备部拨;杂项存于外库，不许以正项挪垫。同时，革总商以杜侵渔，永禁印本、减贴诸名色以绝虚抵。经改章后，基本上作到年清年款，还随带征回未销印本积欠残课三百数十万。历八年，库贮实存竟上升三百余万两。
(三)禁粮私、船私，以保引盐畅销。
陶澍所禁者主要为偷税漏税之私盐，一是漕船回空时所带之芦私，一是官运盐船支于引盐外另多夹带之私盐。前者“不但病鹾，亦且误漕”，因此，为杜绝芦私，每派员力查，令行禁止，虽有漕督辨护，亦坚持执行。后者是指一部奸商贿通官吏，或利用官船贩运私盐，“明插旗号，执持官引以为影射”;或于宫盐外“捆载多斤，公然行掣，径同额盐，一体装往地头发卖，或别售他商以取倍称之息。”对此，陶澍都严加取缔。此外，对“昔日贩私之辈，然已一一凛遵法度”的“盐枭”，允许他们“化枭为良，改充盐贩，以收化私盐为官盐的效果。
综上所述，陶澍对两其盐政所进行的以改引为票为中心的一系列改革，尽管有许多不彻底之处，但还是取得了良好的效果。第一，由于取消或限制了窝商的垄断，遏制了盐政衙门各级官役的层层需索，清理了库款，革五坝十杠，取消了附加于盐引之上的数以百万计的各种陋规和浮费，使盐价迅速下降，盐商们踊跃认请。数十万依靠盐斤的营运为生的劳动者也顿形苏活。史载“自盐到境，盐价顿减，取携甚便，民情安之”，正是上述情况的写照。第二，随着票盐销路的畅通，国家盐课迅速增加。“行之期年，淮北大畅，不但正额复归原额，每年销盐六十四万余引，除奏销淮北正杂课银三十二万两外，更协贴淮南银三十六万两。”改引为票，凡八载，共完正、杂银二千六百四十余万两，成为国家财政一大收入，实陶公改革化私为官之效者也。第三，由于票盐法行之有效，道光30年(1850)，继任总督陆建瀛行票盐于淮南，继续执行“轻本敌私”之法，“无论官绅商民皆可承运”。自此后，纲商遂为众多的票商所代替。
当然，在当时的历史条件下，陶澍的改革不可能是彻底的。就是成功的事情，后来也出现过反复。但是陶澍作为一位高级地方官，或者一位财政改革家，他以除弊兴利为己任的责任感和实心任事的精神；在“众怨所归”、言官责难的重重压力下，他不避嫌怨，不怕报复，为国为民，坚持改革的精神;他率先垂范，上缴养廉，清廉自守的精神，是应该肯定的。
〔作者简介〕王松龄，男，1923年8月生，满族，1950年毕业于东北师范大学历史系，现任四平师院满族历史、语言研究所所长，历史系教授。
