宋教仁是著名的资产阶级革命派政治家。武昌起义爆发后，他积极投身于中华民国临时政府的组建与国家建设，并以其干练之才在政坛上引人注目，尤其以其政党政治、议会政治而著称于时。对此，学术界已有系统而深入的研究，而对他的国家结构观和地方制度观，学术界则语焉不详。本文拟从此角度，揭示这位政治家政治思想的另一层面，以期全面认识他政治思想丰富的内涵，并以此进一步审视自武昌起义至宋案发生期间错综复杂的政治斗争。
从主联邦制到主单一制下的中央集权：宋教仁国家结构观的转变
武昌起义爆发后，宋教仁迅速投入到湖北地方革命政府的建立中，1911年10月至11月，他为湖北军政府起草了《鄂州约法》。学术界认为，《鄂州约法》是中国第一部宪法性文件。倘若从国家结构角度来评价，本人认为，它是中国第一部具有浓厚的联邦制童味的宪法文件，因为它明文规定：“中华民国完全成立后，此约法即取消，应从中华民国宪法之规定；但鄂州人民关于鄂州统治之域内，得从中华民国之承认，自定鄂州宪法。”同时，约法还有“都督由人民公举”、“都督公布法律”等条文。无疑，《鄂州约法》体现了联邦制价值理念。
与此同时，宋教仁参与发起中央临时会议机关组织活动。发起人分别代表鄂、湘、陕等14省，目的是“磋商对内对外妥善之方法，以期保疆土之统一，复人道之和平”。此举乃仿效北美十三州联合组建中央政权模式，所以发起人说：“美之建国，其初各部颇起争端，外揭合众之帜，内伏涣散之机。其所以苦战八年，卒收最后之成功者，赖十三州会议总机关有统一进行、维持秩序之力也”。对于建国方针，更是明白规定：“美利坚合众之制度，当为吾国他日之模范。”宋教仁在国家结构上主张采联邦制形式，当无疑义，而主张联邦论者也并非宋教仁一人。
实际上，联邦论颇有历史渊源和思想基础。在清末，无论是在革命派中，还是在立宪派中，“都有将来须仿效联邦制度的观念”。如立宪派首领粱启超所著《卢梭学案》、立宪派骨干欧榘甲所著《新广东》都有联邦论的鼓吹，革命派人士冯自由的《民生主义与中国政治革命之前途》、四川革命党人的《鹃声》杂志也有联邦论的宣传。有学者认为，孙中山也是赞成联邦制的。当临时中央政府组建被提上议事日程之时，联邦论者也不乏其人。山东独立时，省谘议局提出八条建设方针，其中就有“宪法须注明中国为联邦政体”，“咨议局章程即为本省宪法”的主张。江浙两督也提出，“美利坚合众国之制度，当为吾国他日之模范”。
同时，联邦论也具有一定的现实土壤。武昌起义爆发后，各省纷纷脱离清政府而宣布独立，并自湖北、江浙两方分别提出联合各独立省份，共建中央临时政权。这一情形颇类似于北美十三州脱离英国而联合成立美利坚合众国的历史，联邦色彩浓厚，况且不少省份更是明白标榜联邦主义。
可见，当时联邦论的出现乃是顺理成章之事，而宋教仁提出联邦论也是顺乎时势，合乎情理的。但是，联邦制并未建立起来。而自1912年1月南京临时政府成立至1912年8月国民党建立，宋教仁的国家结构观却发生了根本变化：
首先，他明确反对联邦制。他认为，参议员自地方议会选举之制，“乃联邦制度之遗义，我国不取联邦制，此法即不适用。”
其次，他坚决主张实行中央集权。一、“实行军民分治，集中军政财政于中央政府”。二、在地方行政长官产生方式上，实行任命制：“都督改为专管军队之官，直隶于总统，其任免及军饷均由中央政府主之”，“另设地方行政长官，隶于内务总长，其任免由总统。”
宋教仁的主张与当时的中央集权论并无二致。从政治学角度审视，宋教仁的国家结构观无疑是典型的单一制形式下中央集权论，完全改变了他以前的联邦论立场。这一变化是有深刻的根源的。
其一是当时排斥联邦制的环境使然。在临时中央政府建立的过程中，联邦论呼声虽然很高，但非联邦论则居于压倒多数。由于中国自古以来就是单一制国家，中央集权制历史悠久，大一统意识根深蒂固，许多人士担心实行联邦制而导致国家的分裂。更重要的是，当时政局阢陧，地方各自为政，中央号令难以下达，而各国又迟迟不予表态，承认中华民国临时政府，况且，列强环伺，险象环生，当务之急乃是谋国家政权的统一。这是国人当时普遍的心态。所以，孙中山、黄兴等革命党人亟谋“民族之统一”、“领土之统一”、“军政之统一”、“内治之统一”、“财政之统一”。保皇派首领康有为力斥联邦论之非：“若吾中国之言联邦也，则分大一统为诸小邦以自弱。”立宪派首领梁启超也表示“终不能释然于联邦制”，而极力主张“吾人今日所要求者，首在得一强固统一之中央政府。”袁世凯上台后，以统一为幌子，处心积虑地推行中央集权政策，以此削弱革命党人在地方的实力，而依附于袁世凯的立宪党人也为袁世凯张目，极力诋毁部分革命党人地方分权论为联邦论。在此环境下，宋教仁改倡中央集权似为时势使然。
其二，宋教仁立场的改变，从根本上讲，是他对当时政局认识的结果。民初地方势力已成尾大不掉之势，中央则财政拮据，百废待举，政权非常脆弱，对此，宋教仁忧心忡忡，他认识到：“当兹丧乱之后，秩序败环，生计凋敝，干戈满地，库帑如洗，外则列强未与承认，内则各省俨成封建，尤非速行军民分治，集中行政权力，整顿军队，励行救急财政计划，不足以治目前之危亡。”宋教仁对时局的分析是深刻的，符合当时实际情况。因此，宋教仁改倡中央集权乃是符合情理之事。
从主单一制下的中央集权到主单一制下的地方分权：宋教仁地方制度观的转变
1912年8月，宋教仁以同盟会为基础，联合统一共和党等四党，合并组建了国民党。从此时起，宋教仁的地方制度观开始了微妙的变化。首先，他开始注重地方政治，重视地方自治。在国民党党纲中，地方自治就是五大政纲之一。其次，他不再坚持中央集权的立场，这从他对北洋政府省制方案的态度上可以看出。袁世凯政府曾两次提出省制方案，但先后遭到反对而撤回，1912年11月，第三次提交一份折衷式方案于参议院。此方案内容是：地方行政分为省、道、县三级，长官产生方式为任命制，道、县两级设立地方自治机构。宋教仁认为，该方案“折衷至当，大概可免各方面之纷争”。
到了1913年2月，宋教仁的地方制度观发生了根本性变化。
第一，改变了以前主张省长简任的观点，他说：“主张省长归中央简任者，而予则不赞成。”其理由是：“吾国今日为共和国，共和国必须使民意由各方面发现。现中央总统国会俱由国民选出，而中央以下一省行政长官，亦当由国民选举，始能完全发现民意。”但是民选省长难以自圆其说，因为单一制国家地方行政长官产生的方式是任命而非选举。宋教仁也确实意识到这一点，因而很快对其观点稍加修正，“主张行政长官由民选制以进于委任制”，似乎民选制为不得已迁就现实的权宜之计：“将来地方制度既不能不以省行政长官为官治行政之机关，则省行政长官须依旧采用委任制，亦事理之当然。惟各省反正以来，其行政长官之都督，由地方人民选举，行之既久，其以下各机关，亦大都由地方主义而组织而任用者甚多，且军政财政上之关系，亦无不偏重于地方，若遽以中央委任之省行政长官临之，其无生疏杆格之弊者几希，甚或因是以生恶因于将来预定之委任制焉，亦未可知，故吾党主张以省长委任制为目的，而以暂行民选制为逐渐达到之手段。”
第二，改变了以前中央集权论的立场。他认为：“吾人谓今日之中国，中央集权制固不宜，偏重地方官治之地方分权制亦不宜，谓宜折衷，以对外的消极的各政务归之中央，以对内的积极的各政务归之地方。其地方制中，则尤注重于地方自治一途”。在他拟定的《中央行政与地方行政分划之大政见》、《代草国民党之大政见》中，地方制度分为地方官治行政与地方自治行政二种，并划定了各自的范围。他主张地方官治行政与地方自治行政并立，互不相扰。但他更偏重地方自治。
从政治学童义上而论，无论是他所说的地方官治之地方分权，还是地方自治，都与联邦制下的地方分权截然不同。在联邦制形式下，联邦与邦之间的分权主要是立法分权，即政治式分权。在单一制形式下，地方自治则为行政式分权，宋教仁说的官治行政的地方分权乃是行政权转让。单一制下的地方自治单位或地方行政单位与联邦制下的各邦在法律地位和性质上也大相径庭。对此，宋教仁比较清楚。他说：“地方自治团体，与联邦国之各邦不同。盖联邦国之各邦，虽属于中央之下，然中央政府实由各邦组成之，各邦则不由中央组织，国家主权实操于各邦，各邦同时并有其自主权。地方自治团体反是，其组织及成立全操之中央政府，地方惟有自治权而止，故西者性质不同也。”如果从国家结构角度审视，与1911年1月至8月相比，宋教仁的国家结构观此时并没有发生变化，发生变化的是其地方制度观。
宋教仁的地方制度观为什么会发生如此显著的变化呢？
第一，作为民权党，国民党十分重视民权的培育和保障，并将地方自治视为人民政治能力发展的途径和方式。宋教仁正是从培育和保障民权的角度提出地方分权论的：“其地方制中，则尤注重于地方自治一途，使人民直接参与施政，以重民权，如是庶合轻重适当之道也。”而民权主义也正是革命党人一贯的主张。在1911年1月至8月特殊的环境和条件下，宋教仁多从中央政权建设角度思考政治问题，所关注的是国家危亡、民族统一等当务之急，而辞去农林总长之后，宋教仁则从多个角度观察政治问题，既主张裁减军队，主张国家统一，关注眼前国家利益，同时，更关注民权政治的发展，即人民的长远利益。因此，宋教仁的地方分权论乃是新形势下民权主义的激活。
第二，宋教仁地方制度观的转变也是革命党人对抗袁世凯专制主义中央集权统治、维护资产阶级民主政治的需要。民国初年，部分革命党人如胡汉民、李烈钧、章士钊等人力持地方分权主张，在抑制袁世凯专制主义统治、维护资产阶级民主政治中起到了积极作用。而袁世凯则我行我素，变本加厉，竟对同盟会内阁百般刁难，迫使其辞职。宋教仁辞职后，童识到地方分权的作用，便在主张责任内阁、政党政治的同时，鼓吹地方分权，以增加约束袁世凯的力量。
结 论
综上所述，我们可以得出以下结论：
一、宋教仁的国家结构观和地方制度观在短时间内几经变化，这是一个显著特点。它表明，宋教仁在构筑国家结构理论、设计地方制度时，往往受当时政治斗争的形势所左右，从而呈现一个不断变化的态势，而自武昌起义以来国内政局之复杂、政争之激烈，于此也可见其一斑。同时它也表明，宋教仁对处理中央与地方复杂的关系态度往往因人而异，因时而异，表现出一定的实用主义倾向。实际上，在北洋军阀统治时期，许多资产阶级人士包括孙中山等革命派和梁启超等立宪派在国家结构问题和地方制度上的态度也往往左右摇摆，由此也足见当时国家结构和地方制度问题之复杂。因此，我们在分析和评价吋就不能一概而论。必须指出的是，无论怎么变化，宋教仁的国家结构观和地方制度观中的民权主义精神实质始终没有改变。
二、1911年2、3月，宋教仁的国家结构观和地方制度观形成了系统的理论体系。他在1911年2、3月间的主张与民初革命派地方分权论代表人物胡汉民、李烈钧、章士钊等人的思想在地方分权精神上几乎如出一辙。如胡、李主张有限制的集权说：“以立法司法西权，集于中央，至行政权则取其可集者集，其为时势所不许集者，则授权各省，仍留将来集权地步。”章士钊则主张在立法上取中央集权，在行政上行地方分权：“记者主张统一政体也，故立法上之集权，鼓吹之不遗余力。记者所主张之统一制，乃英制而非法制也。故行政上之集权，反对之亦不遗余力。”严格地讲，胡、李的主张属于行政权转让，章氏的主张属于纯粹的地方自治，与宋教仁的观点有些出入，然而，他们反对中央集权，主张地方分权的精神并无二致。
三、宋教仁与胡、李、章等人不同之处在于，宋教仁在民国元年主张中央集权，而胡、李、章等人则在民初一直坚持地方分权的立场。胡、李为地方都督，往往从地方政权建设角度考虑政治问题，旨在保存革命党在地方的实力，章士钊则为在野人士，民权主义观念发达，坚持以地方自治作为民权政治的基础和途径。不过，宋教仁在1912年虽主中央集权，但不能与袁世凯等北洋军阀势力和立宪党人同日而语。因为他汲汲于政党政治、议会政治，旨在组建由革命党组成的内阁，从而对袁世凯进行制约和控制。但是同盟会内阁被迫辞职后，随着专制主义中央集权势力变本加厉，宋教仁一方面积极从事政党政治，一方面则开始注重地方分权。实际上，孙中山、黄兴等人也逐渐意识到这一点，先后趋向于地方分权的主张。于是，国民党人思想混乱的状况逐渐得以改观，在地方分权主张上，可谓殊途而同归，甚至二次革命失败后，革命党人中一些地方分极论者渐趋于联邦论，如章士钊、戴季陶等。
平心而论，随着武昌起义爆发、各省纷纷独立、中华民国建立，中国传绕的政治结构逐渐解体，中央政权日益倾斜，地方主义急剧膨胀，中国社会呈现着高度分散化的特征。加强国家绕一，采取中央集权实属必要，问题的关键在于，中央政权为北洋军阀专制主义势力所盘踞，加强中央集权意味着增强专制主义中央集权势力，宋教仁只好退而求其次，由主中央集权改主地方分权，除仍坚持政党政治、议会政治外，还以地方分权为武器，与袁世凯专制绕治作斗争，具有鲜明的民权主义价值取向和进步色彩。但无论是政党政治，还是地方分权，都无法动摇袁世凯专制主义势力，宋教仁还为此付出了宝贵的生命。宋案发生后，孙中山吸取教训，领导资产阶级革命派又重新走上了武装斗争的道路。
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