蔡锷（1882—1916），湖南邵阳人。他因1911年发动云南重九起义，推翻清政府在云南的封建专制统治和1915年发动云南反袁起义，敲响袁世凯洪宪帝国的丧钟而成为中国近代史上著名的资产阶级政治家和军事家。民国初年，为了振兴实业、发展经济、巩固新生革命政权，蔡锷在利用外资方面提出了一系列主张，并组织开展了相关的实践活动。文章试对蔡锷这方面的思想及实践作一粗浅的论述，从一个侧面反映他对强国富民理想的追求。

　　一、非借外债不能发展实业

蔡锷的利用外资思想是在组织发展云南实业的实践中产生和发展的。云南财政历来是入不敷出，清代末年每年岁人不过300余万两，而岁出则需600万两以上，除清政府拨款和邻省接济外，还有缺口100余万两。云南重九起义后，由于“秩序如常，公私帑藏，未经损失”，加之以蔡锷为首的军政府采取了一系列开源节流的措施，尽管中央拨款和邻省接济都已停止，还能“得以勉力支持，不致遽生险象”。但由于援川、援黔、援藏军费开支百余万，蔡锷“诚恐日久未能支持”。为实现云南的长治久安，从云南省情出发，蔡锷认为舍开发云南矿产，发展实业别无他途。于是，他将发展云南实业作为振兴云南经济的重点。但是，发展实业要投入，而“滇省财政困难，无余资可以助长实业”。因此，蔡锷多次致电袁世凯及国务院，报告云南财政困难情况，请求中央政府“提挈”。袁世凯复电称：“所请规复协饷及指拨各饷各节，已交财政、陆军两部从速核办。”蔡锷似乎看到了希望，又立即致电财政部长熊希龄，“乞鼎力玉成”。但财政部却复电称：“中央财政艰窘，正复相同，借款未成立以前，本部实难担任。”这就给蔡锷浇了一盆凉水。结果蔡锷不仅未得一文拨款，后来反而还为应中央财政“急需”，主动“筹解中央二十万元”。指望中央拨款的幻想破灭后，蔡锷又积极响应黄兴倡议，在云南发起国民捐，但由于云南民众本来就贫困，所筹资金不过十余万元，除能稍纾财力外，难以办成大事。

在中央政府无法拨款支持，地方财政匮乏的情况下，蔡锷产生了利用外资的想法。他深刻认识到，“云南非扩张实业、交通，不能发达，非借外债亦不能举办”。因此，他多次主持军政府政务会议专题研究借外债事宜，最后议定“无论多寡，决定借债”。经反复研究和测算，政务会议原则确定借款总额三千万两，用于修建滇邕铁路和整理矿务实业，年息五厘，折扣九七以下。随后，蔡锷多管齐下，一方面派肖堃东渡日本，向尚在日本的梁启超求援，请其代为“筹度一切”，向美国借款，“少则五百万，多则五千万”；一方面派唐省吾与法国驻昆明领事联系，商借法款；一方面请求袁世凯任命吕志伊为云南招商使，前往南洋及美、澳各埠，“招致华侨组织公司来滇开矿，并募集华侨公债，为滇省提倡实业之用”；一方面又派实业司次长华封祝参加国务院工商部召开的工商议会，提请由大借款项内拨济云南开矿经费一千万元，“以为张本”，“如大借款用途已定，万难挹办实业，此项开矿经费即请承认由滇省负完全责任，自借自还”。

在当时的国际国内情况下，虽然几经努力，云南借外债一事终无成效可言，但蔡锷利用外资的思想和实践活动是值得肯定的。

　　二、利用外资的原则

在利用外资的活动中，蔡锷还根据一些国家和清朝政府的教训，结合在民初利用外资的实践，进一步提出了利用外资应当遵循的一些原则。

1．主张利用外资要维护国家主权。蔡锷素来主张对外开放，反对闭关自守。他认为，“近世以来，交通之道逐日进步，故地虽遥隔秦越，而实有一家之感。万国人民互相迁徙，或由晋赴楚，或由楚赴秦，各谋其利而不相害。野蛮国动以闭关自守为立国至计，抑亦陋矣。爰人类互相交通，为天然不易之公理。”与此同时，他又主张，对外开放不得以损害国家主权和牺牲民族利益为代价，因为“邦国互有独立自主之权，自可窥己国之利害得失而定国是”。基于此，他对清政府在利用外资中出卖国家路矿权、丧失国家主权的行径提出过严厉批评，斥之为“开门揖盗”、“引贼人室”。辛亥革命后，在筹划云南为举办实业而借外债的过程中，蔡锷鉴于一些国家和清政府在利用外资中丧权辱国的教训，坚持借外债不得损害国权这一基本原则。在与英、法领事及外商商谈借债兴办云南实业时，由于对方均要求必须有抵押，蔡锷“恐有碍国权，审慎迟回，未敢遽行决办”。1912年5月，得知六国银行团在与袁世凯政府商谈大借款时，提出垄断债权、监督财政、监察兵政等要求后，蔡锷坚决反对：“今借债问题，种种要挟，限制我国家之自由。是可忍孰不可忍”。“债约即成，国权尽失”。他通电各省，要求政府“立将借债念头打断，如有成议，则即取消作废”并呼吁响应黄兴的号召，开办国民捐。1912年5月28日，上海《民立报》刊登一则消息，称云南为借法款同意以滇蜀铁路敷设权让与法人，扩张滇越铁路敷设权，并以七府矿山采掘权让与法国。蔡锷闻讯后，立即登报严正声明：“查此三事为滇池存亡所关，岂有轻于一掷之理！”

2．主张借外债、引侨资，不主张中外合办、外资独办。利用外资有多种方式，包括借债、合办、代办、独资、侨资等。在利用外资方式的问题上，近代中国利用外资思想史上曾有过三种不同的观点。第一种观点一方面主张利用外资，另一方面又担心外人借机入侵，进行渗透，因而赞成借洋债，反对招洋股。例如，马建忠、薛福成等人总结国外一些弱国招股办实业而“受其害”的教训，提出了“不准洋人附股”，防止洋人渗透的主张。梁启超也提倡借外债，反对华洋合股，尤其反对外人独资。他认为，“华洋合股之契约，即为外人制吾死命之左券”，外商独资则“最可畏”。第二种观点主张“招引洋股”，反对借洋债。例如，何启、胡礼恒认为借外债时要打折扣，偿还时多付金银差价，都是暗中吃亏，而只要一招洋股，华民自会“勇于附股”。第三种观点则主张借外债、华洋合股和外人独资等方法并举。张之洞、张謇、孙中山等人就持此种观点。在对外关系中维护国家主权的思想指导下，尤其是鉴于清政府在修建滇越铁路和开发云南矿产方面丧失路矿权的教训，蔡锷在利用外资的方式上，赞同上述第一种观点，主张借外债，引侨资，反对中外合办，尤其是外资独办。在他看来，借外债只是与外人在债务上发生关系，只要能按时付还本息，外人无从干涉我国主权。而中外合办或外资独办则易于导致外人侵占我国主权。因此，在振兴云南实业的事宜中，蔡锷一直主张自修铁路，自开矿产，反对中外合办或外资独办，若国内资金不足则通过借外债的方式解决，以防利权外溢。而对于华侨，蔡锷则将他们看成是自家人，认为他们回国投资是支持祖国建设，不存在危及国家主权的问题。基于此，蔡锷对于“华侨来滇投资与力，极为欢迎”，认为应当“特别保护”，并特订专章派吕志伊赴国外，“招致华侨组织公司来滇开矿，并募集华侨公债，为滇省提倡实业之用”。

3．主张借款只能用于发展生产，不能用于消费。在借款的使用问题上，蔡锷认为，“若用诸生产之途，则利益亦巨？偿还不至无期，而于国计民生，裨益甚大”；若借款不能用之于助长实业之地，而徒以耗诸遣散军队之需，或用诸消费，则“危险实多”。因此，他坚决反对借外债用于军务、政务和其他非生产性开支。在他看来，借款用于军费等非生产性财政开支，不但加重人民的租税负担，加深人民的艰难困苦，而且还要把国民收入的一部分以利息交纳于债权国，却又无任何盈利或收益加以补偿，这就更加促使“国穷财敝”。在强调借款要用于生产的同时，蔡锷还强调，借外债要量力而行，要有统一的计划，决不可滥行借债，否则，“今日借资，明日告匮，债台日筑，何有已时，埃及之祸，即在目前”。所以，在大借款成立之前，蔡锷就提醒袁世凯：“一年以来，全国注目大借款，一若大债借成，百端政务立可措施如意者，不知大借款之用途，须有一定计划，只能作整理特别计划之基金，未可移挪乱用，至普通行政，仍当尽内力支办。”

4．主张加强对外债的管理。蔡锷十分注重借款管理。在他看来，对于借款的管理关键在三个方面：一是要严格限定借款的用途，绝对的投之生利一途；二是要制定严格的规定，具体监督借债的使用，“勿使有一钱之浮滥”；三是要慎选用钱之人，管好、用好借款，提高借款的使用效益。他认为，“有此三端，决不致掷黄金于虚牝，而贻无穷之忧”。

蔡锷提出的上述原则涉及到利用外资的目的、方式、用途、管理等方面，虽然不尽完善，但有鲜明的爱国性和一定的理论性，因而不仅在当时具有进步意义，而且至今仍有参考价值。

　　三、对善后大借款的态度

1913年4月26日，袁世凯政府与英、法、德、俄、日五国银行团签署了《中国政府善后借款合同》。合同规定，借款总额为2500万镑，借款期限为47年，年息五厘，但实际上经过九折出售，八四实收，只得2100万镑，这样，借款合同到期时中国累计要付本息达6700多万镑，为实收额的三倍多。借款的用途指定为偿还已到期和即将到期的各种外债、赔偿所谓外国商人在辛亥革命中所受的损失、赎回各省政府所欠各国旧债、各省裁军费、1913年4至9月份中央政府行政费及工事费以及全国盐务整顿费等六项。扣除赔款、借款和垫款及盐务整顿费后，实际到手的只有820万镑。合同还规定，中国政府在借款期内不得向五国银行团以外任何银行团借款，该项借款以中国盐税为担保，并承认要在外人襄助下，对中国盐税征收办法实行整顿改良。显而易见，这是一个从垄断借款到指定用途，又从指定用途到监督财政的不合理条约，在一定程度上干涉了中国的经济主权和政治主权。因此，善后大借款合同签字的消息一传出，全国大哗。刚成立的参议院、众议院分别通电全国，称政府善后借款合同，未经国会议决，属违法签字。孙中山、黄兴等人也发出通电，指责政府违法借款，并“深望政府，俯从民意，非得人民代表之画诺，一文不敢苟取”。

如前所述，对于善后大借款，蔡锷起初是持反对意见的。善后大借款合同正式签订后，蔡锷予以高度关注，立即致电国务院和财政部“询何项抵押，如何用途”。接到财政部就有关情况作出说明的“勘电”后，蔡锷却对大借款采取了支持的态度，并针对社会舆论，从多方面为善后大借款辩解。他的理由是：

第一，政府借款并未违法。蔡锷指出，“前准财政部勘电，谓已得前参议院（即临时参议院）同意，汤君化龙通电宣告当日议决情形，是此案通过已属信而有征”，而“国会为（临时参议院的）继续机关，断不能自蔑尊严，轻于变易”。因此，大借款“并非政府违法，无反对理由”。民国第一届国会是1913年4月8日开幕的，在此之前，一直是由1912年1月创设的临时参议院行驶立法权和对政府提交重大事项的审议权。据有关资料反映，大借款开始谈判之后，政府曾于1912年5月26日、6月2日、9月l7日和12月27日先后四次向临时参议院报告过借款情况。据临时参议院《议事录》记载，该院曾于12月27日“逐条表决特别条款”，而普通条款，“主席说：‘普通条款毋庸表决’，众赞同”。对于政府向临时参议院报告过借款问题的事实，国民党在其《关于反对违法大借款的宣言》中也并不否认，但又认为根据临时约法和参议院法，这并不说明临时参议院通过了此案。其理由是，（1）只有大总统才有提案权；（2）周学熙报告借款情形说帖，仅附特别五条和合同大义一件，并无全文；（3）周学熙到院提案，不用书面，而用口头；（4）未经三读；（5）参议院没有咨由临时大总统公布施行；（6）前参议院所刊之议决案中，没有此借款案。但政府方面的解释是，“参议院会议系属秘密，政府为郑重起见，故提出方法，不用书面，而用口头，当时屡经声明，系奉大总统命提案。……若谓未经三读，则当日到院报告条文后，先经要求将此案一次通过，以省手续之烦，议长遂先咨询全院，经众赞同，才用逐条表决之法，以实行通过，是实与参议院法第三十八条，政府要求省去三读会原法相符，且表决以后，政府声明签字日期，彼时并无人反对。”由此可见，政府向临时参议院行报告大借款的有关条件并得到其大体同意是不容置疑的。事实上，自大借款开议以来社会上有关争论一直未断。如此大事，倘事前又未经过临时参议院讨论同意，临时参议院也决不会善罢甘休的。至于国民党人指出的有关具体程序或手续不合法则是另一个问题，但这些也都是经过临时参议院认可的，要说不合法，也只能说是临时参议院执法不严。因此，蔡锷认为在大借款问题上政府并无违法之处是言之有据的。

第二，政府借款是不得已而为之。蔡锷指出：“当此公私交困，内外俱穷，舍借债无良方，当为国人所共谅，舍银团无巨款，亦为天下所共知”“果能别有治标之方，另筹点金之术，将所欠洋债克日偿还，中央政费，各省能分借若干，切实担认，则喘息已定，原无借债之必要。锷等必随诸公之后，要求政府毁约。若其徒托空言，只有拒款之宣告，绝无救急之方法，则借款不成，可加政府以误国之名，借款成，又可加政府以违法之罪。是使政府左右为难，恐亦非爱国君子所忍出”。他认为，“我国现势百孔千疮，元气凋敝，止渴固不可饮酰，忍饥亦归于饿毙，政府此举，实属万不得已”，“当予宽谅”。有关资料表明，大借款谈判开议于1912年2月，之所以要借款，乃当时中央的财政状况和所面临的特殊情况而决定的。民国政府的财政从一开始就是一个仅有支出而无收入的财政，面临着十分严重的财政危机，无论是孙中山的南京临时政府，还是袁世凯的北京临时政府都曾多次实行过小额借款。但由于供求矛盾过大，借款到手即光，不得已又曾议决发行了“爱国公债”和“军需公债”，因时局不定、国信未著，实收总共不过一千七百余万元。后又照黄兴提出的方案，募集国民捐，“因带有强迫性，很难行通”，结果只收十三万元，均无济于事。此外，南京临时政府成立时就宣布以前与列强缔结的条约皆继续有效，因而至大借款合同签字前，全国各种应还之外债也已在1100万镑以上。列强先以不承认中华民国政府为要挟，继而群起开单索款。同时，英国对西藏，沙俄对蒙古，日本对东北都提出了新的侵略要求，法国更提出赔偿辛亥革命中外侨所受损失的无理要求。因此，为了缓解民国财政和外交危机，大借款势在必行。对此，蔡锷既有所了解，而且有切身体会。在为发展云南实业的筹款过程中，蔡锷也曾雄心勃勃，但不久就不仅遇到了募捐的尴尬，而且自行借外债也一无所成。在严酷的现实面前，蔡锷也不得不寄希望于善后大借款，请求财政部俟谈判成功后从中分济云南至少一千万元，“以为张本”。这说明，在大借款合同签订之前，蔡锷对大借款的态度已逐渐有所转变。因此，他此时认为政府借款“实属万不得已”是有一定的思想基础的。

第三，大借款并不必然导致“亡国灭种”。对于大借款合同中关于“聘用洋人参与稽核盐务”的内容，当时争议较大，反对者认为这是丧权辱国。蔡锷也曾认为这是丧失国权。但此时蔡锷却认为，“用舍之权，仍操诸我，但使将来盐税收入足敷偿还本息，则外人即无从干涉。”只要中国加强全国盐务的整顿，严格限定借款用途，“使此时无一钱之浮耗，将来收入者有多数之增加。则此款按年归还，不致堕落信用，埃及、印度之覆辙当可幸免”。前面说过，蔡锷在利用外资活动中坚持以不损害国家主权为基本原则。但问题是，这种良好的愿望在当时的情况下行不通。银行借款要求担保，是商业借贷行为中一种通行的做法。更何况列强银行团向中国政府借款的目的本来就不是出于支持中国发展，而是为了垄断对华贷款权、获取高额垄断利润。正如列宁指出的那样：“输出资本的国家，几乎总有可能获得相当的‘利益’，这种利益的性质也就说明了金融资本和垄断组织的时代的特性”，“这就是帝国主义压迫和剥削世界上大多数民族和国家的坚实基础，这就是极少数最富国家的资本主义寄生性的坚实基础”！所以，银行团借款要求担保，并不奇怪。至于银行团要求派洋员稽核盐务，并将盐税储存银行，规定非有华洋总会办签字，不得挪用，无疑是企图干涉中国盐务主权。但近代中国举借外债，经常担保无效，信用不足也是事实。因此，银行团为保证其借款之担保有效，并能按时还本付息，提出派员监督盐税开支的要求也不难理解。尽管北京政府在大借款条件上被迫承认以盐税担保并雇佣洋人监督盐税开支，也并非意味着中国的盐务主权完全丧失。因为，借款合同的规定，盐务稽核总、分所内华洋人员的聘用与任免“由华洋总会办会同定夺，由财政总长核准”。而且还规定，盐务稽核总、分所的权责仅限于稽查盐款出入总、分所的权责仅限于稽查盐款出入说明盐务稽核总、分所只是负责盐务的稽核事务，并不具有盐务行政权，而盐务的行政权则在盐务署，其最高领导权仍掌握在中国财政总长手中。正如30年代我国一位盐政史研究者所说：“稽核总分所是中国盐务机关，纵令任用洋员，亦是为中国服务。”而且，洋人监督盐税开支，也是一把双刃剑，虽然在一定程度上干预了中国内政，但在客观上也起到了促使中国整顿盐务、建立一套近代化的税收管理制度，从而使盐税收入逐年增加，保证按期偿还借款本息的作用。据盐务稽核总所的有关资料反映，整顿盐务后，所收盐款大幅度增加，每年除提还外债外，还有数千万元拨还政府，在1913-1927年的15年，稽核所在中国共收盐税10.21亿元，其中偿还外债约为1.73亿元，占17%，交还中国政府（含各省截留款）约8.48亿元，占83%。由此可见，蔡锷当时提出“用舍之权，仍操诸我”和聘用洋人参与稽核盐务并不必然导致“亡国灭种”的观点也不无道理。

第四，强行取消借款不仅于事无补，还会招致外人的干涉。蔡锷指出：“现在合同已正式签字，无论强行取销其事万难办到，即使隐忍迁就，遵照废约，所有积欠洋赔各款及各省外债信用久失，外人将以武力强迫履行，中外无法应付，势必同时破产，堕入奴籍，尔时谁执其咎？”他呼吁：各省都督、民政长要“疏通意见，一体赞同，以便银行团早日交款，得以赶为建设”；两院要“切实监督（借款）用途，勿使有一钱之浮滥”；“政府亟宜负责者二事：一宜整顿全国盐务，使将来盐税收入足敷偿还本息，以免外人干预盐政；一宜确定行政方针，将用途严为限制，以免此款浪掷”。这也反映了蔡锷的务实思想。

综上所述，我们不难看出，蔡锷对于善后大借款由反对到支持是在综合分析民初财政实际情况和借款本身利弊之后作出的选择，目的是消除各派争论、维护国家稳定和加快民国建设。需要指出的是，大借款合同签订之时，正值国民党代理理事长宋教仁遇刺身亡，孙中山等南方革命党人与袁世凯集团之间矛盾激化之际。蔡锷此时支持袁世凯政府借款，在客观上起了不利于革命党人的作用。这又反映了当时蔡锷政治思想局限性的一面。