自清雍正以来，两淮盐政就出现了诸多弊端，如盐价高昂、盐引滞销、私盐充斥、盐课亏空，盐务改革势在必行。道光十年，两江总督陶澍决定在淮北推行废引改票的政策，拉开了全国票盐改革的序幕。

一、两淮盐政改革的背景

陶澍，字子霖，号云汀，湖南安化人。嘉庆七年（1802）进士，改翰林院庶吉士。十年（1805），授翰林院编修。十九年（1814）十月，奏劾吏部“请将重掣名目概行停止”，得到嘉庆皇帝的准允。道光五年（1825）任江苏巡抚，五年后改任两江总督，任内大胆改革漕运、整顿盐政，被道光帝称为“干国良臣”。

雍正以后，盐政弊端越积越深，至道光十年（1830），仅两淮盐务即欠银6300万两。两淮盐场问题层出不穷，官员虚报奏销、假公济私，盐商纳课不前、运销困难，各地私盐泛滥、充斥市场等，两淮盐场已到“山穷水尽”的境地，有如下几方面问题。

（一）食盐运销困难

嘉庆八年（1803），两淮盐政佶山在《筹杜邻私以卫淮纲疏》中，把两淮的盐引滞销归咎于河东课归地丁的私盐透漏：“近年官引滞销，并非场灶透私所致，实由晋盐侵越日久，四处蔓延……”这种蛊惑人心的言论，混淆了嘉庆帝的视听，以致判决课归地丁改革失败。但事实证明，佶山的上书，只是在推卸责任，并没有找出造成淮盐滞销的根本原因。道光元年，户部尚书英和说：“近年淮引滞销，以致课迟运绌。上年（指嘉庆二十四年）湖广、江西两省缺销至二十五万引……今（指嘉庆二十五年）江西各县复缺销至九万余引之多，较往年尤甚。”湖广额引为777，200引，江西额引为280，025引，这样，嘉庆二十四年湖广、江西两省缺销四分之一，嘉庆二十五年江西一省则缺销三分之一。淮南的情况如此，淮北的情况也不好。嘉庆二十四年淮北未销盐达89，769引，占额销引数296，982引的近三分之一。

在改革前的道光九年，淮南滞销盐引达501，812引，淮北滞销盐引达97，645引，滞销盐引均在三分之一以上。道光十年的情况更糟，户部尚书禧恩说，该年淮南销去湖广和江南安庆等府的销数“屡催未据报到”，报到地区的销盐数只有347，152引。淮北销盐区一样，庐州、徐州等府“销数未据报到”，报到地区的销盐数为151，973引。由此可见，此时盐引的滞销已经非常严重了。

（二）盐课的积欠

据档案记载，乾隆初年两淮的完税情况还较好，如乾隆八年两淮的正杂课税均是“全完”，既没有以前的积欠，也没有当年的新欠。乾隆中期以后，由于引额的壅积和报销数额的增大，积欠也日益严重。如乾隆三十年的钱粮奏销册中就有“带征”戊寅纲（乾隆二十三年）、甲寅纲（乾隆二十九年）引课的记载，说明至少在乾隆二十三年，课额的积欠即已较为突出。此后，在奏销盐课时，“压征”“接征”“带征”等名目相继出现。如嘉庆七年的奏销册中“，压征”嘉庆元年、二年等年引课银43，756两，“接征”嘉庆四年、五年等历年积欠课银158，776两，说明历年积欠累累。到道光二年，清朝对两淮的积欠进行清查，累计四千三百余万两。至道光十年，两淮积欠更达六千三百万两。

（三）盐商的困乏倒闭

乾隆以前，淮盐运抵汉口后，随到随销。后来一些大商人为抬高盐价，封轮捱卖“，遂至船户盗卖，掺沙灌卤，过笼蒸糕”，甚至沉船放火，百弊丛生，且成本占搁，转运更迟“，大商亦病，不止小商坐困矣”。行盐本以速销为贵，但封轮法“大碍新纲”。至道光十年末，汉口盐岸滞留之盐不下2000万斤，邻私随之侵灌，又进一步加重盐引的积压。

盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一，余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐。”课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141，000余引，现在办运只有12位商人“，半属资本缺乏”。道光八年（1828）奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典“，而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊之今极矣”。

二、淮北试行改票的过程

道光十年八月二十五日，清政府令升江苏巡抚陶澍为两江总督，不久又兼署两淮盐政。早在道光元年陶澍便已关注两淮盐务，“臣频年在苏，已闻其疲敝情形日甚一日”。在《再陈鹾积弊折》中指出，造成两淮盐务积弊的原因有二“一由成本积渐成多，一由籍官行私过甚”。成本的“积渐成多”，是因为在繁重的正杂课款之外“，应征杂支各款尚多。而外销活支、月折、岸费等款，借总商私立名目，假公济私，鬼混开销。种种浮费，倍蓗正课……更于科则之中带征外补，逐渐愈增……”行盐的“籍官行私”，是因为“商运官引之重斤与装盐江船之夹带。”

为了彻底改变两淮盐场的弊端，陶澍制定了周全缜密、极富操作性的改革计划，并从三个方面保证改革获得成功：一是借鉴明朝的票盐制度。我国古代票盐制度最早行于明嘉靖十六年（1537）的两浙盐运司。最初实行票盐，只见于两浙盐场的黄岩、杜渎、长亭。此三场原行本色盐引，后因“商人苦于风潮漂没之险，山岭搬运之难”，所以“将三场盐课折价解司给商，于绍兴场买补”。后又因“官商不远，而盐课如故，灶丁穷绝，私贩盛行，莫有盛于三场者”，李遂建议“令沿海灶户军民于三场贩盐者，委官在中津桥、海游、石马林、白峤等总会处所收税，不分船装肩挑，每百斤税银二分，给票到干白水溪、湾溪镇，宁海县委官收票发卖。”陶澍“仿照（明代）山东、浙江票引兼行之法”，采纳了上述办法。二是整治盐官、知人善任。盐官假公济私、勒索盐商，甚至参与走私是盐政败坏的重要原因之一。鉴于此，陶澍提出了一系列办法：一是严惩“嗣后有似此者，应即呈请回避，如有蒙混查出，严行参办”；二是频繁调换盐官，“其各场分司大使，亦应照州、县之例，察看人地，随时调换，务令相宜”。三是对盐官加强考绩“，至各省盐道，向因隔属，呼应不灵。”同时陶澍不拘一格选拔人才。俞德渊原是苏州督粮同知，由于他熟悉两淮盐务，陶澍提拔他为两淮盐运使，俞德渊也未辜负陶澍的期望，“初到场，运库着洗。次年遂有三百万之储。”最后，陶澍自身的勤政廉洁也是票盐法得以顺利实施的重要原因。陶澍一生勤俭，立有座右铭“要半文，不值半文，莫道人无知者；办一事，须了一事，如此心乃安然。”兼理两淮盐政后，他不要兼职的俸银，认为“本任总督，养廉已极优厚，所有盐政养廉五千两，应行恭缴”。在他的带动和督责下，裁革盐政衙门浮费每岁16万两，所省费用，大都用于公益事业。

两淮的盐政问题，不论淮南、淮北都很严重，而且从某种程度上说，淮南弊政甚于淮北。为什么选择淮北而不是淮南呢？陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。并且改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，不及应运定额十分之一，淮南还可支持，而淮北已全面崩盘，于是先从淮北开始。

淮北盐行安徽、河南、江苏三省四十九州县，陶澍表示：“近虽商疲引积，而其中尚不属极弊之地，仍有人认运者仍令商办，如商力支绌不能兼顾者，则实行官督商运，一切均照旧办理。”除此之外，安徽的凤阳、怀远、凤台、灵壁、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河、天长（该处运道例由山阳、宝应入高邮湖，与淮南引地错杂，仍归商运，以固淮南盐引），河南之汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山，共22州县例由湖运，系淮盐极滞引地“，久已商疲课欠，配运不前”；江苏之山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、赣榆、沭阳8州县，向因私盐充斥，官盐滞销，其钱粮均由盐纲商人摊带，食商配运亦复寥寥，以上共计30州县。另外，海州、安东两州县例不销引，特别是海州，向由扫丁将盐挑负数十里外各村镇，交付私枭转卖。一经拿获，枭贩必藉口买自筹担，“而私运之扫丁与得贿之兵役，皆可藉此置身事外”。因此陶澍决定将其与离板浦盐场百里之外的安东县一同实行票盐，这样，淮北首批实行票盐之制的州县为32个。次年，因试行获得成功，陶澍才再次奏请在淮北所有销岸推行。

这次改革的内容主要反映在《试行票盐章程》中，该章程共有十款，概括如下：

第一，裁革专商，印刷联票，让民贩在试行州县自由贩运。取消总商，销盐不再由总商把持，“不准再立总商名目，永杜弊端”。滞岸各州县招徕民贩，给予其护照，护照上写明姓名、年貌、籍贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门拿照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取一字编列号数，概用运司印信，颁发三场大使收贮。民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、籍贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论处。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册汇缴运司，以便核对。存查之票亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。

票盐试行之初，票贩大多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令其挂号。道光十八年（1838）二月票盐开局时，到场资本有200余万两，而票盐额数以40万引为准。为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定在验资挂号后，抽签定商，并按折派买。

第二，裁汰浮费，减轻课税。除浮费、减课税以降低盐价，是这次改革的关键。《试行票盐章程》规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减三分之一，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需要。捆工包索费用由民贩自行经办。

票盐制未实行之前，淮北课虽轻，但辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，所以官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两，减至纲盐大半。

第三，改变运盐道路，减少运盐手续，以减少运盐成本。在运盐道路上，《清史稿》称“：票盐不由杆坝淮所旧道，而改从王营减坝渡河入湖，且每包百斤，出场更不改捆，直抵口岸。”同时肃清运盐道途之恶棍，是保证票盐得以顺利实行的又一关键。安东、清河、睢宁、邳州等处地界，均有地方恶棍私立盐关，索费包送，甚至公然抢劫。改行票盐后，民贩一经纳税，所运之盐即为官盐，故陶澍严饬地方官认真查拿，务使盐道通畅，匪徒敛迹。

在运盐手续上，淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻扎。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门，随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。

由于运盐成本降低，民贩乐于办运。如民贩要多运盐，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明；如有越境即以私盐论。试行一年后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。

三、废引改票的成效和问题

上述票盐法的特点和优势很明显。正基于此，在废引改票后，效果非常明显。

首先是盐价大减，盐质纯净。陶澍说：“自票盐到境，盐价顿减。”包世臣称：“倡改票以来……洪湖以南食盐居民，率出贱值得净盐，以为有生所未闻见。”

其次是商贩争运，私贩受到遏制。如《清史稿》所言“：人知其利，远近辐辏，盐船衔尾抵岸，为数十年中所未有。未及四月，请运之盐已逾三十万引……是法成本既轻，盐质纯净，而售价又贱；利贩无利，皆改领盐票。”

更为重要的是票盐的畅销和清朝课额收入的增加。王守基说：“（票盐）行之期年，淮北大畅，不但正课复归正额，每年销盐至四十六万余引，除奏销淮北正杂课银三十二万两外，嗣又带销淮南悬引二十万两，纳课银三十一万两。是淮北之课，较定额又增两倍矣。”而且，淮北历年的积滞引课也得到了带征。如道光十三年戊子纲欠银17，301两，全数征完。

当然，票盐法也存在一些问题。首先，在裁减浮费、减轻课税之后，课税仍有加重的趋势。魏源在《淮北票盐记》说：“初年减课，每引钱粮经费仅征一两二钱，盐价六钱。次年奏复钱粮旧制，并经费共征银一两四钱，其后均加杂课二钱，盐价驳费三钱。此课则之由轻而渐重也。”由于课税的渐次加重，随着时间的推移，盐价也有加重的趋势。其次，由于票盐畅销，利润较大，又出现了“纠合贵显，醵进垄断”的现象，无力竞争的小贩仍然走上了贩私的道路。最后，陶澍曾说，如果淮北改革行之无弊，可在淮南推广，但由于反对票法改革的阻力太大，且常与其他盐区发生冲突，陶澍的票盐改革也就很难推行下去了。