陶澍（1779—1839），清湖南安化人，字子霖，号云汀。嘉庆进士。道光十年（1830）到道光十九年（1839）（其中道光十五年林则徐在此职很短时间）任两江总督兼理两淮盐务。他在淮盐之商因课绌，岌岌不可终日之时，大胆疏陈积弊、整顿淮纲，使淮盐产销转弊称盛，功绩称佳，得到清政府的褒奖，在两淮（江苏沿海以淮河为界，以北的盐场叫淮北盐场，以南的盐场叫淮南盐场。所产的盐统称为淮盐）盐商盐民中威望极高。《清史稿•列传一百六十六•陶澍》称“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利，为屏为翰，庶无愧焉”。

清代早期盐政管理继承明末纲法，并针对某些缺陷加以补损。立法之初，盐引（是政府发给商人运销盐的凭证，清朝规定每引四百斤。创立于北宋。分为长引，可销往他地，限期一年；短引只能行销本地，限期一季。过期作废）每年由部颁发。凡商人所认额引，均需按年缴课，照额运销。如有课未缴足、引未运清者，即将该商引窝革退，另行募商接充，其无力运者亦如此，不准转租。

到乾隆年间，淮盐生产和行销进入了黄金时代。淮盐畅销江淮平原和长江流域。据《两淮盐法志》记载：从乾隆十一年（1746）起，淮盐行销便开始提引，即本年度提前销售下一年度的引盐。到乾隆三十二年（1767），21年间，两淮共提496.6万引，出现了一批富可敌国的大盐商，并迅速促成了两淮“盐都”古扬州的畸形繁荣。据《清朝野史大观》记载：“盐商富者千万计”，“百万以下者，皆为小商”。为了显示自己的财富，两淮商总黄至筠率先垒起“个园”，两淮巡盐御史高桓筑起“五亭桥”，据李斗《扬州画舫录》所述，有人“竟用三千金尽买苏州不倒翁，流于水中，波为之塞”。有人欲以万金一时费去，“门下客以金尽买金箔，载至金山塔上，向风飏之，顷刻而散”。

此时，淮盐的晒制、贩运、销售，尽由大盐商所垄断。但是好景不长，清王朝在经历了乾嘉盛世之后，逐渐走向衰败。淮盐也因为盐税负担沉重，各级官吏盘剥，行盐中的舞弊，以及捐输报效频繁，开始走向衰弱。清代盐商报效分为五种：一是应急军需的“军需报效”；二是兴修水利的“水利报效”：三是备皇室之用如内务府备公、帝后寿辰、南巡“备公报效”；四是遇水旱偏灾而举行的“赈灾报效”；五是办理新政等的“杂项报效”。乾隆嘉庆两朝，两淮盐商报效在各盐区中数量最多，报效总银数达5400万两，占各盐区报效总额的66.7%。这也反映了淮盐地位的重要以及淮商资本的雄厚。到道光初年，原先被淮商垄断的6省250多个州县的淮盐销售市场丧失殆尽，淮盐由于产大于销，大量积压。两淮每年应行纲盐160万引（折合计32万吨），而道光二年（1822），淮北实销仅2万引，亏银600万两，淮南仅销50万引，亏银5700万两。迄至道光九年（1829）淮北滞销盐达97645万引，淮南滞销盐达501812万引，滞销盐引均在1/3以上。与此同时，两淮积欠国家税银急剧增多，迄至改革前的道光十年（1830）达6300万两。

当时淮盐销售难的具体原因有：一是运输困难。此时淮盐主要通过水路运输，但由于水路不畅，共需搬上搬下五次、换船六次，散、偷、漏以及劳资耗费，几乎倍于盐的成本；二是由于成本高，而增加了盐的销价；三是官吏走私过甚，章法败坏，层层抽扣；四是私盐泛滥，充斥市场；五是应酬太重。其结果是造成淮盐价格昂贵，一向食淮盐的皖北地区，亦改食芦盐（河北、天津沿海长芦盐场产的盐）。因而两淮积盐日甚，国课日空，引地（产盐地）梗塞。各商虽有认岸（销盐地）之名，终年无盐到岸，民无官盐可食，反促私盐猖獗。形成恶性循环。

道光十一年（1830）清政府裁两淮巡盐御史一职，其职责归两江总督兼理，这年9月调力主改革的陶澍由江苏巡抚升署为两江总督加太子少保，兼理两淮盐政。上任后，陶澍曾两次亲临淮北盐场，了解淮北盐政情况。陶澍在《再陈淮鹾积弊折子》中认为，两淮盐务积弊之由自有二：“一由成本积渐成多，一由藉官行私过甚。”成本的“积渐成多”，是因为在繁重的正杂课款之外，“应征杂支各款尚多。而外销活支、月折、岸费等款，皆总商私立名目，假公济私、诡混开销。种种浮费，倍蓰之课。归于盐价，以致本重价悬，销售无术。转运愈滞，积引愈多”。行盐中的“藉官行私”，是因为“商运官引之重斤与装盐江船之夹带”。因此，要根绝这些弊端，“惟有大减浮费”和“裁革专商”。针对两淮盐务时弊，陶澍认为非改革不可，于是奏定道光皇帝，于道光十二年（1832），正式实施。

陶澍改革首先从淮北开始，其主要内容是改纲为票，所以又称票法。当时奏定的《试行票盐章程》共有十条：

一、由运司（是都转盐运使司盐运使的简称，又简称为盐运使。设于产盐各省区，始于元朝，明清沿袭）刷印三联票，一为票根、一存公司、一给民贩运盐，立限到岸（销售地），不准票盐相离及侵越到岸；

二、每盐四百斤为一引，合银六钱四分，加以诸杂费，为一两八钱八分，此外不得分毫需索；

三、各州县民贩，由州县给照赴场买盐，其附近海州者，即在海州请领；

四、于各场适中地立局，以便灶户（古代用灶熬盐，所以盐民又称灶户、灶民）交盐、民贩纳税；

五、民贩买盐出场，由卡员查验，然后分赴指销口岸；

六、临兴场（今赣榆县境内）所属之唐生、兴庄、柘汪三疃，陆路既艰，水路隔绝，派委员驻青口（今赣榆县城），专职办理食盐、鱼盐之收税给票事宜；

七、运道必须肃清。向来水陆私路之地棍土豪，索要包送，今改行票盐，民贩一经纳税，即系官盐；

八、缉私以防河为扼要，责成厅营督率文武汛官严密稽查渡船以缉私源；

九、畅岸运商如因引地毗连，虑及票盐侵越，准予认销旁近滞岸票盐，以保畅岸；

十、票盐多系民人贩买，资本无多，各衙门不得向民贩索取陋规。

陶澍改革的要点就是取消专卖商人对于盐的销售权的把持和从中对老百姓的盘剥，归局不归商，改道不改捆（指中途不改包装，以减少抛撒失耗），以轻课敌私，以畅销溢额。其实质是在盐场适中地区设局收税，无论何人只要按章纳税，即可领票运盐，销于指定地区，是一种有限制的自由买卖。

陶澍改纲盐为票盐，成果是卓著的。总的来说有三大方面：一是利国，国家税收大增。正如《清朝续文献通考征榷八•两淮盐法议略》所记载：“（票盐）行之期年，淮北大畅，不但正课复归正额，每年销盐至四十六万引（原为二十九万引），除奏销淮北正课银三十万两外，嗣又带销淮南悬引二十万，纳课银三十一万两。是淮北之课较定额又增两倍矣。”不但国库逐渐丰盈，地方盐政的经济实力也是十分雄厚，道光二十一年（1841）鸦片战争中，淮北盐场就曾报效军需30万两白银。这与当年尚未改票盐的淮南盐场形成了鲜明的对比。淮南在这段时期里，按例每年应销盐100多万引，但实际上只销了40多万引。每年还得由淮北盐场补贴给它经费40多万两，并代纳盐税30多万两。二是利民，不仅盐民销清了多年积压的陈盐，还促进了盐业生产的发展，增加了收入，而且降低了盐的成本和销售价格，使广大百姓吃到了品质好、价格低的盐，从而得到了实惠。陶澍在《淮北票盐试行有效折子》中称“自票盐到境，盐价顿减”。包世臣称：“倡改票盐以来，……洪湖以南食盐居民，率出贱值而得净盐，以为有生所未闻见。”三是利商，商人有利可图。票法一经实行，票贩立即踊跃领运，自场河至双金闸三百里间，运盐船络绎不绝，帆樯林立。数月时间，收税三十万引，场产积盐十余年未运者，一扫而光。正如《清史稿•食货四•盐法》所言：“人知其利，远近辐辏，盐船衔尾抵岸，为数十年所未有。未及四月，请运之盐已逾三十万引。……是法成本既轻，盐质纯净，而售价又贱，私贩无利，皆领票盐。”商贩挟资聚于板浦（当时淮北盐业的中心，今灌云县板浦镇），房价陡涨，几间茅屋便需租费百金。包装盐用的蒲包草绳一下子提价好几倍。行船的人不分昼夜抢运盐斤，挣了大钱。板浦的市面顿时繁荣起来。这一年海州一带大灾，但不仅灶民温饱无忧，而且农民因为参加运盐得到相当的收入，生活也无愁。在销地则因盐好价廉，使私盐失去了竞争力。

陶澍虽死，“然天下皆知票盐减价敌私，为正本清源之计”。他创立的票盐之法后来推广到淮南（1849）、长芦、两浙、福建等盐区，也收到了良好效果。咸丰元年（1851）清政府户部对票盐法进行了总结后提出：“为今之计，欲增课必先畅销，欲畅销必先敌私，欲敌私必先减费。而欲减费敌私以畅销而增课，则又莫若使各省改长商而行票盐。”（《皇朝政典类纂》卷70《盐法•盐课》）准备全面推行票法。但由于太平天国运动的兴起，清政府全面推行票法的改革无法实施。到同治三年（1864），两江总督曾国藩就旧有票法参照纲法，核定新章，淮盐凡运销鄂、湘、赣三省的，须以500引起票。以至小贩无力领票，陶澍创立的票法精髓尽失。