民国初年的京直地区，是指京兆特别区及直隶省，该区域环绕北京城，一直是近畿重地。这一地区历史上就易受水患，民国时期也时有水灾发生。民国六年（1917）的京直大水，受灾区域之广、被灾人口之众，乃数十年所未见。水灾发生后，北洋政府、慈善团体、官僚士绅、企业个人无不倍加关注，多为救济，但其中也不乏不尽人意之处。本文拟就此次水灾情况以及各界的筹措赈济情形作一阐述。
一
1917年，对于京直地区来说是个多灾之年，自春至夏，亢旱异常，各处收成不及往年一半。迭至夏秋之际，又突遭洪水，百姓之困苦可想而知。是年七月中旬，京直各处皆降暴雨，淫雨兼旬，各河水势猛涨。直省境内主要有五大河流：永定河、北运河、南运河、子牙河以及大清河，其中永定河历来为患最甚。自7月15日以后，接连几天大雨，永定河“屡出险工，均经抢筑平稳，不意自二十三日起至二十七日五昼夜，大雨如注，河水涨至二丈四五尺不等，水与堤平，而上游山水仍续暴发”，至28日北三工等处已经漫溢决口。其他四大河流也是多处出险，与各县河流同时漫决。一时大水泛溢，近畿东南及天津一带尽成泽国，其水平地数尺至数丈不等，田禾被淹、巨庐冲塌巨万，淹毙人口无算，遍地哀鸿枵腹，已成大灾难。其中天津一地被灾最重，实乃百余年来未有之奇灾。洪水之初，津地尚安之若素，然而五大河流皆依天津附近之海河入海，各河水量过多，海河不能尽泄，多量之水必寻出口。9月23日晚，南运河东堤决口，由良王庄、杨柳青处冲断津浦路线数处，直灌津城，转瞬间“城西城南以及日法德租界均成泽国，深者丈余、浅者没踝”，各街道以舢板代人力车。洪水还对交通造成极大破坏，多处铁路桥梁被毁。京汉路首当其冲，冲毁线路40多处；津浦路北段被水淹没，交通断绝，北来之车只能到山东德州而止。此次水灾京直被灾达一百余县，灾区及17646村，灾民达5611759名口，其中重灾40县，人口3703577。尚有大名、抚宁、长垣三县未据造报，没有列记在内。
自古以来，水灾的发生常常是由多重因素造成的，既有气候、环境的影响，也有社会、政治的原因。民国六年的京直水灾，既是天灾，亦是人祸，其原因如下：（一）气候原因。直省在七月份两次受台风的影响，暴雨连绵，遂致各河水势暴涨，终成灾难。（二）地理环境原因。直省水患多由永定河崩决所致，永定河上游曰桑乾河，发源于山西管涔山，上流地势高坡度大，水流迅速带沙量大。但至平原后，坡度突然变小水流速度亦突减，所挟之泥沙多沉于河床，以致河身抬高。1917年大水，“永定河所带下之泥土，曾一度于四十八小时之内将海河河身填高八尺。河道既为泥沙所壅塞，则其容水量自行减少，而水之来源仍不断增加。在此情形下，势不得不决堤横流，酿成洪水之灾。”加上直隶五大河流皆汇集天津附近，由海河入海，而海河河口之排水量有限，水之供给过多，必导致灾难。还有一点就是森林的缺乏。当时有许多人认为，缺少森林也是水灾发生的原因之一。如中华森林会的凌道扬称：“山崩土陷，堤决川泛，虽属一时之暴雨所致，淫霖为患，而缺乏森林为最大之一原因也。”（三）社会政治原因。“水患绝非天灾”，水灾的发生虽导端于自然变异，但必须通过一定的社会条件而实现。民国建立以来，政争不断，各派忙于争权夺势，自顾不上关系百姓民生的水利建设，以致各河均年久失修，下游多年淤垫，一遇涨水，自然漫决。至于直隶的水利建设，1912年京津保三处士绅也曾会同美国红十字会代表，以当时直隶都督冯国璋为首领，商议救灾及预防方法，但是“不幸翌年赣事起，事遂中辍以迄今日”。这次水灾之年，先有府院之争、张勋复辟，后有冯（国璋）段（祺瑞）争权、对南用兵，政局的动荡对于水患的预防及赈济，自然会产生许多不利的影响。
二
京直水灾发生后，北洋政府予以高度重视，一方面严惩疏于河防的各级官员，另一方面，令内务、财政、交通等部门派员调查水情，筹划赈济之法。9月29日，冯大总统特命熊希龄为京畿一带水灾河工善后事宜督办，办理一切相关事宜。同时，水灾也引起了其他各方的关注，中国红十字会、旅沪顺直同乡会等团体广为募集资金，并派员赴灾区散放急赈。一些临时性的慈善团体也应运而生，京畿水灾助赈会、顺直助赈会、天津水灾义赈会等等，皆热心帮助政府办理赈务。其他如地方商会、行会、官僚士绅、企业个人，也是纷纷慨然助捐、助赈。京直水患一时成为各方关注的焦点。
熊希龄到任后，会同京直各级官员，在众多团体和绅商的帮助下尽心筹措，采取了一系列的救灾措施，以拯救众多灾黎。
（一）施放急赈。水灾突如其来，许多百姓被困水中，政府派出军队广为搜救。天津红十字会“亦协力匡助，不避艰险，每日添派救船多艘分赴各村庄逐日救出灾民已达万人”，并送至安全地方安置。对于留恋故土不愿离乡者，则随时用船接济食物。同时，京畿各区有大批灾民涌入天津、北京等地以求庇护。据内务部调查员报告称，“各乡村避乱来津者不绝于途，所有小学各校业经一律停课，将其房屋安插灾民，现又添盖土栅千余处，并用军用锅伙数十具作食品散放。”直隶省长曹锟和天津警察厅也是预备几十口大锅，每日蒸做食品散放，各慈善家亦往灾民聚居处进行施予。北京警察厅在“京师开办粥厂六处……每晨领粥者均不下千人之谱”。京直各县也多由地方官会同乡绅出资广设粥厂，以惠灾黎。随着天气转冷，各方人士又募集赶制棉衣发给灾民，并搭盖暖窝使其免受冻馁之苦。
（二）筹划河工，排泄积水。此次水灾，五大河流皆多处出险，这使久已搁置的水利建设问题又提上了日程。若防水患，必先治水。北洋政府先派孟宪彝为永定河工督办，专办永定河河防。又令全国水利局遍邀中外工程师，共同勘测直省各河情形，以拟订治河之计划。通过详细的勘查，专家们拟出了治标、治本两项办法。所谓治标者，只需补修溃堤，并于小站地方开凿引河以泄积水，乃一时权宜之计也；而治本者，则需“同时修浚永定、北运、南运、大清、子牙等五大河”，测量各河深浅，找出受病之所在，疏而治之，“其经费当在五百万元以上”。北洋政府为了表示治水的决心，于11月25日颁布了《河工奖章条例》以奖励办理河工有功绩者。对于治河懈怠、工程质量不合格者，则严加惩处，决不姑息。例如：天津河防局长沈葆恒督修的12处工程各处多已合拢，“惟元家院堵口工程忽于日前被冲数段，熊督办闻之大怒，立即电请曹省长严加惩办，并令沈赔修工款，省长立将沈撤差听候查办。”然而，根本治法所需的费用颇多，加上政权的频繁更迭，河工事务终至不了了之。
治水工程，一为河工，一为排水。天津被水灌城后，曹省长曾多次拟宣泄之法，并招募2万工人修筑防御工事，但效果不佳。原因是适逢海潮，大沽口外之水较海河水高6尺，所以上游之水不能宣泄。为了早日排出天津城内的积水，各国工程师召开会议商讨对策，英租界工程师提议沿租界筑堤坝，再用机器将界内之水排出，该方法得到了各国的认同。中国方面也与日租界领事达成中日共同筑坝排水的协议，由日本修筑日租界堤坝，中国则从“日界海光寺接境起，自东迅筑长坝，直至西门堤止……至日本所用机器排水费用，中国境内由中国摊算归还……”。为此，日本特派技师来华参与排水，并由满洲调派工兵二中队来津襄助。至11月25日，天津治水工程已大有成效，“所有市街，十分之七已将沉积之泥土排出净尽。”
（三）设因利局，发放借款。水灾发生后，虽有政府拨给、各方捐助，但灾民甚众，杯水车薪。为此，督办京畿一带水灾河工事宜处令各县知事，设因利局“以俾灾民得借资营生……自谋生计，庶不至嗷嗷待哺，全恃公家”，并制定了各地方筹设因利局大纲九条。大纲规定：“因利局经费或借地方公款，或劝绅商及各慈善团体筹集，应由县知事就地设法”，并“选派本地公正绅商经办”，凡本地极贫民户皆可申请借贷，并要求“或定轻息，或特免息”。但是，在实际开办过程中，很多因利局将利息定为一分，这虽比民间平时借贷利息为轻，然而大灾之后难民贫苦，仍嫌利息过重，而绅商“仗义设立此局亦不能不酌取利息以资开销”。于是，熊督办特准各地因利局取息于民四厘，其余六厘由水灾河工事宜处拨给。
借款方式除了设因利局以外，根据当时政府的移民政策，还要将居于天津、北京等地外乡人设法遣送回籍，由各地筹设借给灾民路费，“按路途远近，极贫次贫分八元、五元、三元酌量发给。”同时，鉴于水灾使民间所留籽种无多，为了来年水退后的耕种，还筹设了籽种借贷。其方法为：“按种田亩数定籽粒量数，以不动产为抵押酌加利息，秋收归还”，但需村正副及四邻为承还保证人。
（四）以工代赈。救灾过程中对灾民施以衣物、食品终是权宜之计，且赈款有限，不足以拯灾黎于苦难之中。时人多有倡“以工代赈”之法，利用水灾造成的大量剩余劳动力进行工程建设，既有利于改善灾区的基础设施，也有利于增加贫困者的就业和收入，减少灾民的依赖性。为此，京畿水灾善后处特别附设工赈局筹办各级工程，拟定选择京直等地重要道路进行修筑铺设，以兴工赈。曹省长就曾在保定修建了新开路（今西关大街）。京兆尹王达也与美国红十字会达成以工代赈协议，“招集京属被灾十二县难民二万人修筑由京至汤山一带路工，每人月给工资五元，并另给棉衣一套。”北洋政府还应熊希龄之请允许招募直隶灾民遣往海外服役。
（五）平粜与蠲缓。1917年的水灾，灾情浩大，所有被灾区域几无收获，以致粮食奇缺。灾民所需口粮只能全赖境外输入，客粮的采购多由各地绅商进行。为了保护粮商，肃清粮道，直隶省长于9月30日颁布训令，命被灾各县知事“邀会绅商筹集资本，择定地点，酌设平粜局”，由“官厅任保护之责，绅商服转输之劳”，“灾民可免冻馁”，并附平粜局简章八条。各县平粜局只要持有省长护照，采运粮食即可核减运费，豁免税厘。京兆尹也以“本年各县大水为灾，农民困苦已达极点”为由，呈请将各项税酌量豁免或缓交。大总统接到呈文后，命内务、财政两总长“呈核京兆宝坻等县，五年分被灾地亩分别蠲缓粮租……以纾民困”。
（六）防疫与防匪。一般情况下，水灾之后，常有疫病发生，此次水灾也面临着同样的考验。时值寒冬，灾民多数只着单衣，食不裹腹，所居窝棚仅由门窗木板等物垒架而成，不足以蔽风雨，而地上湿气过重，由此患痢疾、热病的人逐渐增多。加上安置灾民的地方拥挤不堪，所食亦不干净，附近街巷任意便溺，久之，必发生疫病。为了防患于未然，曹省长命令警察厅防疫处、医院设法预防，本署军医科也赶编卫生队筹备药品以应急。天津警察厅，各租界工部局以及红十字会亦加派人手打捞水中尸骸，运往远处埋葬，并派医务人员赴各处为灾民诊治疾病。警察厅还特意购买扫帚数百把，“派警士带领夫役分赴灾民所在地从事扫除，并拟添设木桶收藏秽物，……又择定地点多处，搭盖窝棚预备将聚处之灾民分户居住。”
赈灾过程中，政府部门除了要防止瘟疫的发生之外，还要防止匪患。水灾令万民荡析流离，只顾避难以求生，却有一些人趁机劫掠，给社会治安、人民财产造成极大破坏。有鉴于此，各租界和警察厅都加派人手，日夜巡护。天津等地仅在洪水初期，就击毙了20多名匪徒。
北洋政府的各项救灾措施，在一定程度上缓解了水灾对民众造成的伤害，取得了比较积极的效果。然而，各项救济措施的有效实施都需要大量资金的支持。赈灾资金如何筹集，是北洋政府面临的又一难题。
三
1917年的大水使京直一带一片汪洋，被淹区域1万方里，房屋被冲8万处，田禾被毁者值1万万元。直省又多低洼处，积水不经数月、数年难以退尽，是以赈灾之时日必长，而此间灾民惟寄赈济为活。赈灾所需款项亦众。
水灾发生后，引起了各界的广泛关注，一时各大报端充斥着乞赈、募捐公告，各方的筹款助捐无不踊跃。兹就几个主要款项来源略作陈述：
（一）政府
1.政府拨款。水灾之初，京兆尹呈请大总统请示赈济，政府着财政部即发银5万元妥速赈抚。后来鉴于直省水灾过重，又拨帑银30万元用于急赈。
2.对外借款。北洋政府的财政是出了名的“破落户”，全凭借债过日子，赈抚所需甚众，政府只得求助于借外债。A.银行团借款。北洋政府于10月初即向银行团拟借款500万元以办天津急赈，后银行团答应借款70万元，由汇丰、花旗等7家银行各负担10万元。B.运河借款。中美运河借款前因条件未谈妥已搁置，熊希龄主张将借款复活改为天津水灾善后借款，国务院命熊氏具体负责与美会商。10月20日熊希龄正式代表政府与美国裕中公司签订运河借款合同，美允借美金600万元用于水灾善后。C.对日借款。政府因直隶水灾拟向日本借款，11月22日由日本11家银行代表、中日实业银行总裁李士伟与熊希龄及财政总长正式签字，金额为日金500万元。
3.发行公债。直隶曹省长拟借外债500万元专办河政，要求以省税作抵，中央极端否认，令其募集公债以办赈务。于是，曹锟发行了直隶省第三次公债银元120万元。
（二）社会团体
各慈善团体除了自己捐助资金外，中国红十字会等团体还在报纸上广登募捐广告以为呼吁。灾区的惨状也引起了许多民众的怜悯之情，或千元，或几十元，几元，纷纷解囊相助。仅上海一地至10月中旬就已募集50万金左右。其中顺直同乡会10余万元，京直奉水灾义赈会9万余元，上海中国济生会5万余元。为了募集更多资金，各慈善团体使出了浑身解数，除登报致谢捐款者以为倡导外，还派员到各洋行、商家劝募。甚而用开办灯会、游艺会、请名伶义演、开彩票等方式来吸引款项。中国红十字会还在国外刊登广告，吸收海外捐款。美国红十字会就曾两次共捐款10万美金作为赈济费用。各地商会以及一些行业公会也是热心于捐款助赈。
（三）官僚绅商
京畿水灾善后，督办熊希龄、直隶省长曹锟曾多次致函各省官员请求襄助。一些官僚也是悯于水灾奇重，筹募急赈以为接济。如：广东龙济光倡捐1万元，南京李纯督军筹捐旧棉夹衣1万套，开封田文烈亦助旧棉衣裤各1千件，均汇往灾区，广为散发。特别需要指出的是，在整个赈灾过程当中各地绅商出力颇多，协助地方官尽心筹措赈灾事宜。设立粥厂救济灾民、筹划河工、设因利局、平粜局，每项救济措施，政府无不仰其热心帮助。
四
对于1917年的京直水灾，虽然社会各界热心筹措赈抚，但是作为权力中心的北洋政府却是一个由军阀控制的政权，它更关注于各派系之间的斗争，不可能全以百姓为念。于是，在受灾和赈灾过程中，一些官员贪污腐化，中饱私囊，甚至疏于职守，不尽其责，以致灾民之苦尤甚，赈济效果也是大打折扣。
洪水之初，南运河赵家场西之弯兜、子牙河河边邵家园以及北开等地均是水与堤平，行将决口，一方居民日夜惊啼，而河务局每日“只拨夫役二三十人意图敷衍”，乡民情急，只得求助地方乡绅雇工防护。各河多处决口后，北洋政府虽然派员督办河工，但对维护堤埝所需之费用却是一拖再拖。永定河工督办曾呈请财政部，称治河经费需60万元，请先拨20万元以赶速兴工。而财政总长梁启超手定的拨款程序却是最急如湘省军费，次要如河工赈务。散放急赈亦是如此。8月15日大总统曾准京兆尹王达所请，着财政部拨款5万元以为赈抚，区区5万元却也是直到9月底才先拨了1万元。
文安被水为京直百余县受灾最重的地区。该县360村除冲没37村瓦砾地址无存外，余村均在水中；各村灾民，少壮逃亡殆尽，所留存者悉为老弱妇孺，计152609口，而前放官赈仅2千元。天津一带的筹赈情形亦不容乐观。据申报11月5日报道，“被灾之初，官绅毅力热诚，按日施放急赈，赖以保全者殊为不少。其后或隔日施放一次，或逾三四日施放一次，灾民犹赖苟全。近则城厢一带自本月十二日起一律停止放赈……城厢灾民虽不尽须食赈，然极贫之户亦存十分之三，西门外至双忠庙一带灾民实有终日不能举火者……至四乡灾民，虽有各善会分别查放，然必隔数日始转一周。尚有因地居荒僻至今并未查放者，或将耕地之牛马充饥，或将亲生之子女价卖……”。作为商埠重地之天津尚且如此，其他各处可想而知了。同时一些官绅以外乡灾民来城市者太多，恐不利地方治安为由，想方设法将其遣送回籍。
1917年的京直水灾，上自政府，下至普通百姓，皆曾尽心救济，采取了一系列赈灾措施，以工代赈、修整河工、平粜蠲缓……这些措施缓解了水灾对百姓造成的伤害，取得了一定的积极效果。但是，在赈灾过程中也存在着许多弊端，急赈缓办者有之，吃灾卖荒者有之，至若有名无实，杯水车薪更属常见，以致灾民忍饥挨饿，荡析流离。防水患必先治水，但由于当时政治、经济、军事上的种种原因，北洋政府无暇顾及水利建设。是以此后，直省水灾仍频繁发生，百姓受难无尽。
