从1912年3月30日唐绍仪在南京组织民初首届内阁到1914年2月12日熊希龄被迫辞去总理之职。在不到两年的时间里，内阁总理六易其人，内阁多次更迭，阁潮频繁发生，仅为民初参议院议决通过的就有唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、熊希龄四届内阁。然而，史学界对此却论及尚少，尤其是对隐藏在这一现象背后的政治斗争和实质缺乏深入研究，本文旨在弥补这一不足。

（一）

1912年6月15日，任职不到三个月，曾踌躇满志的民国第一届内阁总理唐绍仪突然弃职离京，举国哗然。国内舆论特别是各派政治势力的反应十分强烈，袁世凯集团认为：“唐受职一无善政，即昔日信仰之人，今亦知唐不宜任也。此次私自出京，故有损于新政府，而重任旧职尤为全国之不幸”，资产阶级革命派同盟会对此十分愤慨，尖锐地指出：“唐之去也，实元首与内阁以政策不能下之故”，“依内阁责任之作用，总统不宜干涉内阁之政策”而介于两者之间的立宪派共和党人则幸灾乐祸，认为唐的辞职是“国务院内意见不和”，甚至讥讽唐的去职是“盗守自盗”。

唐绍仪内阁风潮为何引起如此轩然大波，而且各种主要政治势力的反映截然不同，这应当是研究民初数次内阁风潮的起点。

1912年春，以袁世凯全权代表身份的唐绍仪得以组织民初第一届内阁并为各方所接受这不仅与当时特定的政治环境有关，也与唐绍仪本人特殊的身份和地位分不开。

清帝退位，南北议和告成后，袁世凯经南京临时参仪院选举继任临时大总理。与此同时，依据《中华民国临时约法》的规定，中央政府的组织形式取内阁制，因此，组织民初第一届内阁成为当务之急。在讨论总理人选时，同盟会认为：“必须提出同盟会员为总理，再由总理提出阁员名单，请参议院投票”，按理说，同盟会的理由是很充分的，同盟会为国内第一大党，理应取得对内阁的支配权。然而，袁世凯从个人集权的目的出发，坚决不接受同盟会的主张，双方争持不下，最后由立宪派居间调停以折衷的方法，提议由唐绍仪组织“南北内阁”，但唐必须加入同盟会，唐的组阁为双方所接受，大体反映了双方的实力还较为平衡。唐绍仪的特殊身份和地位引起了双方的注目，唐作为袁世凯亲信下属，追随袁世凯二十余年，深为袁所信任；同时，唐曾留学海外，思想开明，武昌起义后倾向共和，南北议和时作为袁的代表与同盟会领导人建立了良好的私人情谊，加之唐在清末的内政和外交活动中已展示出了充分的才能，并出任过前清奉天巡抚和邮传部尚书，具有相当的政绩和资历。这样，在双方争持不下的情况下，需要一个与双方关系较好，能为双方所接受并在国内政界有一定声誉的人出任总理。正因为唐与双方的特殊关系，便成了最佳人选，故当时的国内舆论普遍认为：“今组织内阁，南北交推唐为总理”。

首届内阁成员为：总理兼交通总长唐绍仪、教育总理蔡元培、司法总长王宠惠、农林总长宋教仁、工商总长陈其美属同盟会员；袁派势力有内务总长赵秉钧、陆军总长段棋瑞、海军总长刘冠雄；财政总长熊希龄为共和党人；外交总长陆征祥则属超然无党派人士。

唐绍仪组阁后与袁世凯的矛盾和斗争迅速显示出来。唐绍仪在南北议和时就比较倾向同盟会，后又经孙中山介绍加入同盟会，唐组阁后完全倒向同盟会，唐对西方民主政治十分推崇，观点与同盟会接近，在重大问题上处处强调大总统发布命令须经内阁副署才能生效，并积极联络蔡元培、宋教仁等同盟会阁员，力图对袁有所牵制，唐“事事咸恪遵约法”，“每有要议必就商于蔡、宋二君”。唐绍仪不仅强调内阁副署权，对袁世凯的行动还处处加以限制，袁世凯第一次在参议院发布的宣言书稿，即经唐修改后发表，有时还对袁下发的公文，唐以为不可行的即行驳回，甚至在总统府与袁面争不屈。这一切使惯于专制的袁世凯难以容忍，当袁感到无法操纵唐内阁。反为唐内阁所控制时，便千方百计搞垮唐内阁。袁世凯首先利用借款问题支持共和党人攻击唐绍仪，然后又借王芝祥督直事件压迫唐绍仪，破坏内阁副署制。唐组阁时，因财政危机被迫借款度日，因西方六国银行团条件苟刻，为摆脱其控制，只得拟向比利时借款一百万镑，银行团表示抗议，并直接向袁世凯施加压力。在借款问题上唐与财政总长熊希龄意见不一，袁世凯便指派熊与银行团谈判，从而引起唐、熊之间的矛盾，唐借比款遭共和党的猛烈攻击，共和党议员在5月20日参议院会上对唐大加抨击，谓唐此举“实陷吾国外交上之地位于一败涂地，实致吾民国将为埃及之忍因”。共和党的目的是希望唐绍仪倒台，由共和党人组阁。6月间发生的王芝祥督直事件更加使唐难堪，王芝祥督直在唐组阁时已经许可，并报袁世凯同意，后又经直隶省议会正式公举。王芝祥是依附于同盟会的主要将领，在袁看来，王芝祥督直无疑是把他置于革命党人的军事控制之下，无论如何也不能接受。当唐要任命王为直隶都督时，袁世凯指使北洋军通电反对，并以此为借口，改派王为南方军宣慰使，袁世凯将不经内阁副署的委任状交给王芝祥，破坏内阁副署制。至此，唐不能行使内阁权，更无法忍受袁世凯蔑视约法的举动，万般无奈的唐绍仪便以“感受风热，牵动旧疾”。为由，秘走津门。唐的离职导致了民初第一届内阁风潮。

（二）
　　
为了平息国内舆论，袁世凯提名无党派人士陆征祥组阁。袁的打算是，此次内阁“可以一切照旧，惟总理及一、二国务员不肯留者，略为更动可耳”，为此，遭到同盟会的坚决反对，同盟会认为，唐内阁风潮之所以发生，实为党派混杂，步调不一所致，故同盟会派代表张耀曾等向袁世凯一再表示：“非采完全政党内阁不可”。对于同盟会的主张，袁世凯并不同意，他表示：“余之主义在于得人，但问其才与不才，无论其党与不党，……故余以为此内阁在形式上不断能为全部之更动”。袁世凯不管同盟会是否接受，即于6月29日令陆征祥组织第二届内阁。

对于此届内阁，同盟会声明：“此次系超然内阁，凡本会员皆不得自由加入，务使本会主张先后一致，是为致要”。同盟会退出内阁的意图是：一可以促成政党内阁；二可以养成政党内阁之习惯；三可塞反对党骂同盟会掌握政权不肯下放之口。由于同盟会员的辞职，熊希龄、施肇基也不安于其位。袁世凯便不顾同盟会的声明，硬拉同盟会中的稳健分子孙毓筠、沈秉堃入阁，同盟会对此极为不满，宋教仁指责：“袁世凯此举，系一种逼奸政策”，同盟会断然否决了孙、沈的入阁议案。至此，陆征祥只得提出阁员补充名单，除袁派陆军、海军、内务总长仍旧外，拟任周自齐为财政总长、章宗祥为司法总长、孙毓筠为教育总长、沈秉堃为工商总长、王人文为农林总长、陆自兼外交总长。陆征祥于7月28日到参议院发表政见，提出阁员补充名单交参议院表决，由于陆缺乏才能，又久居国外，对国事极不了解，于内政外交诸大方针毫无见解，尽谈些生活琐事，使绝大多数议员深为诧异。陆组阁实为袁世凯的傀儡，袁任用平庸无能的人组阁，其目的在于把内阁作为摆布的工具，便于自己独断专行，同盟会对陆组阁始终表示反对，其原因就在于此，陆组阁取超然混合形式与同盟会政党内阁主张不合，而陆本人又无才能，不能发挥内阁制的精神，不仅得不到同盟会的支持，就连统一共和党也表示不信任，由于得不到多数支持，以致陆提交参议院表决的六名阁员补充名单全部遭到否决。此次否决正如统一共和党所说：“非反六总长问题，实为陆总理不信问题”。陆内阁遭到否决，迫使陆征祥提出辞职，这使袁世凯十分难堪，袁决心拥陆为傀儡，遂唆使军警恐吓参议院，辱骂议员是“人民之公敌，共和之障碍”，并派段祺瑞赴参议院提出第二次阁员补充名单，拟周学熙为财政总长、陈振先为农林总长、蒋作宾为工商总长、朱启钤为交通总长。在北洋军警的威胁下，除蒋作宾外，终于迫使参议院勉强通过了第二次交议的阁员名单，对于蒋作宾的缺额，由刘揆一充任（刘宣布脱离同盟会），至此，陆内阁在形式上得以成立。然而不到一月，由同盟会控制的参议院又多次表示对陆内阁不信任，同盟会议员谷钟秀等人还提出弹劾陆征祥失职案，迫使陆不得不于8月20日正式辞职。

陆内阁风潮的发生其原因在于非多数党组阁，得不到参议院的支持，并在政治上无所建树，被袁世凯所操纵，起不到责任内阁的作用，为多数社会舆论所不信任，不少与同盟会关系密切的小党如统一共和党、共和建设讨论会等皆希望推倒陆内阁，重建新阁。陆内阁风潮的发生标志着同盟会与袁世凯之间的矛盾和斗争日趋激烈，同时也表明同盟会还具有较大的实力和社会影响。

（三）
　　
陆内阁风潮发生后，如何组织下届内阁，国内各派政治势力一度相持不下，在孙中山、黄光相继入京后始获解决。袁世凯首先向孙中山征求总理人选，孙中山当即推荐宋教仁，宋以反换总理，阁员仍旧各党混合，既不能组成强固之政府，又不合国民党政党内阁之主张，故表示不就，转而建议黄兴担任，黄以专心致力实业，表示谢绝。这样，袁世凯便提出赵秉筠、沈秉堃二人，宋教仁等国民党要人认为暂以赵秉钧组阁为宜，其理由是：沈虽加入过同盟会，但与国民党关系并不密切，此前还不顾同盟会的声明硬加入陆内阁，加之年老多病，恐不胜任，一旦内阁流产，对国民党再次组阁十分不利，况且国会选举在即，此次内阁只是过渡内阁，故不如暂时退让，以图再取。国民党同意赵组阁，但提出总理及阁员必须加入国民党为条件以符合政党内阁的形式，由于有国民党的同意，赵秉筠于9月24日受任总理后，由黄兴“极力疏通议员，俾赵秉钧内阁得以通过参议院”。

赵组阁实为双方妥协的结果，同盟会改组为国民党后，党势大增，完全控制了参议院的多数议席，在南方还有相当的军事实力，袁世凯不得不作出些让步，以遂国民党组织政党内阁之愿；而国民党方面也因孙、黄入京后对袁一度抱有幻想，希望与袁暂时合作，维持局面。实际上，同意赵组阁国民党是有深远用意的。第一，借以扩大党势，迎接即将开始的国会大选，以赵组阁为条件，换取阁员入党，以壮大国民党的声势和影响，以便国会大选时取得优势，以致一些反对党说：“国务员人党，与政治上无大关系，只不过是扩张党势之一种手段而已”；第二，以赵组阁，暂舍其实，而取其名，以造成政党内阁的习惯，以便将来国会选举获胜，国民党组阁有其依据；第三，国会选举在即，国民党不便接近政权以免给反对党留下口实；第四，赵组阁能够维持暂时局面，赵既列名国民党，又为袁世凯所信任，一时众望所归，而赵本人所宣布的政见，对内取维持现状主义，对外取和平主义，为社会各界所赞同。

赵内阁成立后，国民党便把注意力转到国会选举上。对国会大选，国民党人显得十分活跃，把主要精力集中于此，希望一举获胜，取得组阁资格，以便依“约法之制，发挥责任内阁制之精神”。为此，国民党实际负责人宋教仁四处活动，一面公开发表演讲，一面又暗中疏通各方关系。1913年2月，各省选举全部揭晓，国民党大获全胜，在参、众两院议席中都占了多数，宋教仁异常兴奋，准备以多数党的资格组阁，于是匆匆南下，沿路发表演说，抨击袁世凯的种种失败，极力宣传自己的政治主张，并再次说明：“欲取内阁制，则舍建立政党内阁无他途”。面对着国民党的攻势，袁世凯十分震惊，他深知如宋组阁必将置已于无权无勇的地位，遂指使人于3月20日在上海车站刺杀宋教仁。

“宋案”直接涉嫌者为内阁总理赵秉钧，不久又因袁世凯违法大借款，赵内阁不加干涉反而副署批准。这样，赵内阁不仅与国民党处于敌对状态，也引起了参议院和其它党派的不满，一时间改组内阁之声四起，国民党当即表示；“责任内阁之精义，即在内阁易于更迭，内阁苟有失败，即行改组”，“此不良之内阁早归于淘汰，何得仍作威作福，残民以逞邪”，“现内阁已无存在之余地者，亦应顺从公意，承认改组”，并把主要矛头直接指向袁世凯；“国民党抑知作内阁改组之梗者，为袁世凯一人，袁氏不去改组无益也”。袁世凯为了把赵内阁当作御用工具，并无改组之意，还企图维持下去，直到共和党议员也参与弹劾赵的失职，袁“始知现内阁万难保全”，不得不同意改组。赵内阁风潮已表明国民党与袁世凯的矛盾异常尖锐，双方的斗争已趋于公开。赵辞职后，由段祺瑞代总理，延至7月30日，才正式提名熊希龄组阁。

（四）

进步党人熊希龄组阁并非偶然。共和党在组阁问题上与国民党历来相争，特别是1913年5月共和党联合统一，民主两党组成进步党后，势力大增，成为国民党竞争的主要对手，由于“宋案”国民党与袁世凯的矛盾的激化，为进步党人组阁创造了有利条件。6月，袁世凯罢免国民党三都督，国民党武力讨袁势在必行。一些国民党议员纷纷南下，国民党在参议院中的力量大减，组阁已不可能。相反，进步党的力量却大为增强，活动也异常频繁，拟推熊希龄组阁。7月国民党讨袁的“二次革命”爆发，进步党为了取得袁世凯对组阁的支持，极力诋毁国民党，偏袒袁世凯，而袁为了对付国民党，需要争取各方的支持，提出组织“名流内阁”以网罗各派头面人物，进步党的组阁得到袁的支持。7月30日，袁世凯正式提名熊希龄组阁，讨袁战争的失利，国民党已无组阁的可能，只得让于进步党，在国民党看来，由进步党组阁“总较之军人内阁差胜也”。

关于阁员的安排，袁世凯企图建立一个以袁派人物为主体的内阁，遭到熊希龄等进步党人的抵制，熊希龄希望建立完全的进步党内阁，并拟梁启超为财政总长，对此，袁世凯“多不同意，一再挑剔”，双方争持不下，新内阁迟迟未能建立。最后，进步党被迫作较大让步，由熊自兼财政总长、梁启超为司法总长、张骞为农林和工商总长、教育总长为汪大燮，其余五部为袁派人物。熊内阁于1913年9月1日正式成立。

熊内阁的成立只是进步党与袁世凯暂时合作的产物，双方的矛盾和斗争不久显示出来。对阁位的争夺只是这种矛盾和斗争的先兆，而根本的分歧乃是政治目标的迥异，袁世凯在于利用进步党人装饰门面，以便逐步达到加强集权统治的目的；而进步党却希望，通过联袁增强党势，借助内阁参与政权，推行宪政。

由于政治目标的不同，熊内阁并不像袁世凯希望的那样成为自己装饰门面的工具。从根本上来说，进步党是想凭借内阁推行其大政方针。熊内阁首先强调资产阶级的法治精神，希望开创一个以法治国的新局面。只有明确内阁权，才能举责任内阁之实，使政治方针得以贯彻，执行，熊内阁把这一点看作是建立法制国的根本，充分体现了资产阶级立宪派欲借助内阁，分享政治权力，以逐步达到民主治国的向往。熊内阁的大政方针体现了资产阶级立宪派需要发展资本主义，欲求政治民主，经济繁荣的愿望，表明了进步党人试图通过联合政权的形式在中国建立起真正的资产阶级共和国。

由于熊内阁坚持民主共和理想，不可避免地与袁世凯专制统治发生深刻的矛盾。熊内阁的政治、经济措施严重地触犯了袁世凯集团的利益。为袁所不容。

既然熊内阁并没有成为袁世凯装饰门面的工具，反而成其专制的障碍。这样，进步党人与袁世凯合作的内阁势必难以维持下去。在制宪问题上，袁世凯指使一些官僚政客组成“公民党”公开主张先举总统后定宪法，并动用军警进行恐吓，终于迫使国会违反法定程序于10月间选举袁世凯为正式大总统，袁世凯当上正式总统后立即借“二次革命”与国民党议员有关，宣布解散国民党，并追缴国民党议员的证书、徽章，以致议员不足法定人数，国会不能开会。这样，熊内阁不仅制宪未成，内阁也失去了支持力量，逐渐成了袁世凯摆布的工具，在袁的种种压力下，不得不副署解散国民党和国会的命令。至此，熊内阁已面临严重的危机，不能制宪，内政、外交又一筹莫展，财政更无力解决，熊内阁已“不啻风前之烛”，为了彻底搞垮熊内阁，袁世凯一面指使北洋军人对内阁进行索饷逼宫；一面又在各地制造舆论鼓吹总统制，非难内阁制，甚至打出所谓“热河行宫盗宝案”对熊进行政治讹诈。由于内外交困，只做了半年总理的熊希龄只得于1914年2月12日提出辞职（孙宝琦暂代）。2月22日，梁启超、汪大燮联袂南下，4月1日，张骞也悄然离京，“名流内阁”旋即互解。不久，袁世凯宣布废除内阁制，开始其专制统治。

（五）

民初的内阁成为民初各派政治势力争夺政权的焦点，围绕着组阁，资产阶级革命派，以袁世凯为代表的袁派势力以及介于两者之间的立宪派展开了极其错综复杂的斗争，这是民初内阁风潮之所以频繁发生的根本原因。

“南北议和”后，以孙中山为代表的资产阶级革命派迫于种种形势和压力，以袁世凯赞成共和为条件，选举袁继任临时大总统，为了限制袁世凯独裁，维护共和成果，进而重新夺回政权，便把内阁视作最直接最有效的武器，特别是组织政党内阁更是民初资产阶级革命派与袁世凯集团斗争的一张王牌。在民初政争中，资产阶级革命派始终把组织内阁，尤其是组织政党内阁看作是与袁世凯斗争，保卫共和的重要手段。

袁世凯集团通过辛亥革命，在中外反动势力的支持下，夺取了中央政权，这只是暂时的胜利。在袁派势力看来，能否操纵内阁是控制国家最高行政权的关键，关系到袁世凯专制统治是否稳固。因此，操纵和控制内阁，尤其是反对国民党的政党内阁主张，是民初袁世凯集团的基本策略，在无法控制和操纵内阁时，就千方百计地搞垮内阁，使民初内阁风潮一再发生。

介于两者之间的资产阶级立宪派大多由清末立宪派发展而来，梁启超、张骞、熊希龄等是其主要骨干，这些人在辛亥革命后大多拥护共和，希望中国走上宪政的道路，但是在具体策略上与革命派有明显的区别，主张以温和的手段达到建立资产阶级共和国的目的，内阁是他们谋取政治权力，推行政治主张的重要场所。因此，在民初政争中，立宪派既不希望袁世凯完全控制内阁，独揽政权，又不甘于革命派组阁，时常采取联袁的形式，周旋于两者之间。

正是这三种主要政治力量的相互作用和激烈斗争使民初阁潮迭起。民初内阁风潮的频繁发生，并非一般政治现象，它是民初各派政治势力在新的历史条件下重新争夺中央政权的具体表现，深刻体现着民初各派政治势力围绕着权力分配所表现出来的相互关系，生动再现了民初政治斗争的格局和风貌。民初内阁风潮的频繁发生，是辛亥革命推翻满清政府后，建立真正的资产阶级共和国还是袁世凯封建独裁统治的激烈较量，是近代中国试图建立资产阶级民主政治艰难历程的反映。＝