光绪十年九月三十日（1884年11月17日），清廷下诏设立新疆省。两天后，任命刘锦棠为新疆巡抚，仍以钦差大臣督办新疆事宜。史学界对刘锦棠与新疆建省的问题已有不少著述，但对刘锦棠为何能“荣任”第一任新疆巡抚则未见论及。就笔者所见，个中原因，大凡有四：

首先，清朝统治严重依赖汉族地主官僚的大背景，为刘锦棠出任封疆大吏提供了机遇。

嘉、道以降，清朝统治日益腐朽。太平天国运动兴起后，清朝派出的八旗、绿营因无力镇压太平军，不得不起用汉族地主武装，曾国藩、李鸿章等编练的湘、淮军相继应运而生。曾国藩、李鸿章等靠镇压农民起义发迹，因办洋务而起家，逐渐成为清王朝“振衰救危”的地方实力派。曾国藩、李鸿章、左宗棠等清末“中兴名臣”的出现，汉族地主武装的崛起，使清朝统治者看到了希望，危机四伏的清朝统治得以苟延残喘。据统计，整个湘军系统中，位至总督者15人（其中有4人非湘籍，但都是曾国藩一手保荐的），位至巡抚者14人，位至布政使、按察使、提督、总兵、参将、副将及州、府道员的更是不计其数，刘锦棠即是其中受到重用的一位。

刘锦棠（1844—1894），名显谟，职名锦棠，字毅斋，湖南湘乡人。刘锦棠15岁时前往江西，投奔已担任广东陆路提督的叔父刘松山所部湘军，开始了自己的军旅生涯。同治三年（1864），刘锦棠自江西转战安徽。此时太平军与清军方战正酣，战斗异常激烈。湘军统帅曾国藩率军渡江扎营皖南祁门，旨在阻止太平军由浙、赣进援安庆，以确保长江北岸的湘军全力进攻安庆。祁门与赣北的景德镇临近，湘军在南昌设总粮台，军需物资均经景德镇转运祁门大营。刘锦棠因保护祁门大营立下大功，大学士、两江总督曾国藩十分赏识其才能，奏请擢升为知县，赏戴蓝翎。次年又加同知衔。

太平天国运动被镇压后，刘锦棠又跟随刘松山转战山东、河南、陕西等省，镇压捻军起义。其间刘锦棠战功最大，被保以同知直隶州用。同治六年（1867）正月，刘锦棠随军追剿捻军首领张宗禹部至陕西。在平定西捻军的战斗中，“锦棠功冠诸军”。在捻军起义的同时，同治年间西北地区爆发了大规模的回民起义。刘锦棠随刘松山参与镇压陕甘回民起义，并逐渐受到钦差大臣、陕甘总督左宗棠的重用。同治八年（1869）三月，在镇压陕西回民军和汉族反清武装的过程中，刘锦棠因降服董福祥、张俊、李双良等20万众，被朝廷赏加布政使衔，并被赐予“法福灵阿巴图鲁”的荣誉称号。八月，攻打甘肃金积堡（今宁夏吴忠市境内）马化龙领导的回民军，刘锦棠首次独当一面，率军与刘松山南北夹击金积堡。刘锦棠在镇压陕甘回民起义的过程中迅速擢升，成为湘军统帅。

在清朝严重依赖于汉族地主官僚实现其对全国各地统治的大背景下，刘锦棠因镇压农民起义而屡受清廷奖赏，为他日后出任封疆大吏提供了有利条件。

其次，刘锦棠率军收复新疆失地，立下汗马功劳，为其出任新疆巡抚奠定了基础。

同治四年（1865），中亚浩罕汗国将领阿古柏侵入新疆，于六年夏在喀什噶尔悍然建立“哲德沙尔国”。阿古柏的入侵以及俄、英两国在新疆的争夺，导致了严重的西北边疆危机。清廷于光绪元年三月二十八日（1875年5月3日）颁布谕旨，任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务。左宗棠做的第一件事就是奏请朝廷任命刘锦棠“总理行营事务”，并获允准。左宗棠认为“三品卿衔见署西宁道刘锦棠，英锐果敏，才气无双。近察其志虑忠纯，尤堪重任”。出征新疆的西征军是一支以“老湘军”为主体的军队，忠君爱国是其一贯传统。刘锦棠及其西征军在西征过程中，充分体现了这一精神。

收复新疆是中国近代史上的光辉一页，也是刘锦棠一生最大的亮点。清军收复新疆，困难重重。这支由湘军、豫军和蜀军组成的西征军万里长驱，且条件艰苦，每个营仅发4个月的盐菜银，连一个月的实饷都未足发，主食是南方人很不习惯的生红薯。从肃州至古牧地（今新疆米泉市）约2800里路，不论官兵，全靠步行，其中还有1000多里长的戈壁沙漠，为了充饥和解渴，每人还要背负几十斤的生红薯，跋涉于戈壁与沙漠之中。尽管这样，但终无一人却步。正因为如此，在不到一年半的时间，西征军一举取得了收复新疆失地的胜利。

西征取得胜利的根本原因在于战争的正义性，因而得到包括新疆各族在内的全国人民的支持和拥护。西征过程中，刘锦棠与左宗棠制定了严明的军纪和切实可行的民族政策。他们认为，此次作战“如能遵行军五禁，严禁杀掠奸淫，则八城回民如去虎口而投慈母之怀，不但此时易以成功，即后此长治久安亦基于此”。他们把严格执行军纪提到了长治久安的战略高度。因此，西征军所到之处，“各城阿奇木、阿浑、玉子巴什携酒酪，献牛羊，绎绎道左”，受到热烈欢迎。

在具体作战中，西征军之所以能够速战速决，主要是由于将帅能审时度势，正确选择打击目标，集中兵力，各个击破。如清军收复北疆的第一个硬仗——古牧地战斗，就是经过充分准备后急战攻克的。战斗正式打响之前，陕甘回民起义的叛徒白彦虎纠集一伙阿古柏匪军，抢占北疆战略要地古牧地。当时清军进军北疆，只有两条路可走：一条是由阜康通往北疆的大道，但沿途“尽戈壁无水”；另一条经黄田入北疆，是条捷径，但黄田敌军戒备森严，白彦虎又扼守古牧地，清军难以逾越。白彦虎意欲迫使清军从大路进军，以便在清军人困马渴之时将之歼灭。针对这一情况，刘锦棠遵循“缓进急战”的用兵方略，将计就计，“遣各队至甘泉堡挖掘眢井”，佯示清军将由大道进疆。白彦虎果然中计，放松了对黄田的守备。光绪二年六月二十日（1876年8月9日），刘锦棠率军夜袭黄田，守敌猝不及防，狼狈逃窜。刘锦棠督军猛进，乘势攻占古牧地。

收复新疆之战中，刘锦棠因军功卓著“晋为二等男爵，遇有三品京堂缺出，开列在前。四年，授太常寺卿”。刘锦棠“非凡的深谋远虑”，“神速巧妙的攻击”，使外国人也为之惊叹。他们认为，刘锦棠在收复新疆中取得的成绩，“可与西方国家统帅们最光辉灿烂的功绩相比拟”，刘锦棠是“最值得钦佩”的人。

再次，新疆收复后，刘锦棠以武力配合中俄伊犁问题交涉，并参与新疆善后事务，为其出任新疆巡抚创造了有利条件。

新疆收复后，沙俄拒不交还伊犁。清政府派崇厚出使沙俄，签订了《里瓦几亚条约），但伊犁问题仍然悬而未决，主权依然丧失。当时，刘锦棠坚决主张用武力解决伊犁问题。为了落实武装收复伊犁的计划，刘锦棠立即派人在中俄边界勘测，绘出一幅中俄边界图及草拟了进兵伊犁的计划，一并寄给左宗棠。正是因为左宗棠、刘锦棠等爱国官兵对《里瓦几亚条约》的坚决反对和积极备战，才使清廷改派曾纪泽重新赴俄谈判。

为了配合曾纪泽的谈判，做好反抗俄国武装侵略的准备，清廷于光绪六年正月二十一日（1880年3月1日）任命刘锦棠为“帮办新疆军务”。接到这一任命之后，刘锦棠立即给清廷上了一道密折，表示：在曾纪泽前往俄国谈判期间，一定加紧做好反抗侵略的准备，做到有备无患；如果俄国拒不交还伊犁，边疆将士坚决合力图之。刘锦棠还“奏请补新军汰疲弱，逐日训练，令士气常新，天山南北有警，即分军喀什噶尔，张深入俄境之势”。仅隔半年之后的八月二十二日（9月26日），清廷上谕刘锦棠署钦差大臣、督办新疆军务。这样，整个新疆防务及以武力为后盾收复伊犁的重任就全部落到了刘锦棠的肩上。正是由于曾纪泽在谈判桌上进行了有理、有利、有节的外交斗争，以及刘锦棠在后方行之有效的武力准备，这两位湖南同乡密切配合，最后迫使俄国不得不退还伊犁。故谭嗣同的父亲、时任湖广总督的谭继洵说：“卒使俄归我伊犁者，公（刘锦棠——引者注）之力也”。

在收复新疆过程中，新疆建省事宜被提上议事日程，并开始认真筹划。当然，新疆何时建省及如何建省，这些重大决策只能由朝廷及钦差大臣、督办新疆军务的陕甘总督左宗棠做出。刘锦棠当时只不过是西征军中的一员领兵战将，无法直接参与如此重大军政要事的决策。但刘锦棠作为收复新疆的有功之臣并没有袖手旁观，而是为处理新疆善后事宜、筹划新疆建省做了不少具体而细致的工作。新疆收复后，左宗棠与“新疆在事诸臣悉心商订”新疆善后事务。这里的“新疆在事诸臣”主要是指刘锦棠以及张曜、金顺等在疆官员。因当时刘锦棠不仅是西四城善后局的主管，同时也是新疆全军总统；张曜是嵩武军统领，东四城善后局主管；金顺是北路善后局主管，也是新疆军务帮办。所以，左宗棠与“新疆在事诸臣”商议，实际上指的就是与刘锦棠等人的商议。

刘锦棠在新疆推行的善后措施主要有：恢复屯田，兴修水利，发展经济；设立善后局，着手废除南疆维吾尔族落后的伯克制；裁汰兵勇，节约军费，巩固边防；在新疆逐步推行清朝律令。对于此，学者们多有论及，恕不赘述。需要指出的是，刘锦棠种种善后措施，都反映出这样一个特点：不拘泥于成法，相机因应，量为变通。从当时的社会环境，尤其是考虑到刘锦棠是武将兼管文职的情况看，应该承认他是一个不可多得的人才。他敢作敢为，勇于负责，为以后的新疆建省、改郡县做准备，其功不可没。刘锦棠在新疆“现办善后事宜，因地施治，宽猛得宜，吏畏民怀，已睹成效，洵一时杰出之才”，被新疆各族军民视为保卫边疆的“西北长城”。

最后，刘锦棠提出了比较切实可行的新疆建省方案，是其出任新疆巡抚的决定性因素。

在近两千年的漫长岁月里，历代中央政府对新疆的统治，往往实行的是军府制，中央政府派驻的官员多为武职，不直接过问当地的民政，与内地长期实行的以文职官员为主、直接管理民政事务的郡县制不同。新疆行政制度的不统一，不仅危及清政府在新疆统治地位的巩固，而且妨碍了各族人民之间的相互交往和相互学习，阻碍了新疆经济的发展和社会的进步。早在鸦片战争前，龚自珍、魏源等有识之士对此已经有所察觉。他们曾大声疾呼，要求对新疆政制进行改革，废除军府制，实行郡县制。嘉庆二十五年（1820），龚自珍著文《西域置行省议》，郑重提出了在西域建立行省的主张。龚自珍是当时的进步思想家、文学家，但在官场上只不过一介进士出身的小京官，人微言轻，其西域建省主张并未引起当权者的注意。

光绪三年（1877），时任钦差大臣、督办新疆军务的陕甘总督左宗棠，将自己深思熟虑的新疆建省之议奏报朝廷。他认为：“立国有疆，古今通义。规模存乎建置，而建置因乎形势。必合时与地通筹之，乃能权其轻重，而建置始得其宜”，明确表示“为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省、改郡县，事有不容已者”，指出了新疆建省的必要性。清军收复新疆的胜利，为新疆建省的实现提供了可能。光绪四年（1878），清廷明确表示：“新疆议设行省，事关创始，必须熟筹于事前，乃能收效于后日……刻下伊犁未经收还，一切建置事宜，尚难遽定……俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效。”这则上谕表明了清朝准备在新疆建省的意向，新疆建省问题开始提上议事日程。

1881年2月，《中俄伊犁条约》签订，清政府被迫割让霍尔果斯河以西的伊犁西路大片领土给俄国，俄国交还伊犁东路，中国算是收回了伊犁。新任陕甘总督谭钟麟，钦差大臣、督办新疆军务刘锦棠，调任两江总督的左宗棠三番五次上奏朝廷，将新疆建省问题推进到确定具体方案的实质性讨论阶段。左宗棠所拟方案，与龚自珍所议新疆总督、巡抚并设这一点是相同的，但左宗棠进一步提出，新疆如设总督，就不再隶属于陕甘总督，如仅设巡抚，则仍受陕甘总督管辖。光绪八年四月（1882年5月）谭钟麟提出的新疆建省方案则为：新疆镇迪道早已恢复，伊犁人口锐减，不必委派更多的官员，只有南疆各城要请刘锦棠“分别地方广狭繁简，设立丞倅、牧令等官”，“如果地方日增富庶，然后递设督抚以统辖之”。谭钟麟以在任陕甘总督的身份否定其前任左宗棠所提新疆先设督抚的意见，奏请新疆先设道府州县，将“递设总督”一节放在“如果地方日增富庶”之后，实际上将新疆建省一事推迟了，至少是不愿放弃对新疆事务的管辖，几乎类似于当时朝廷在新疆建省问题上的迟疑不决。

刘锦棠曾亲率西征军在新疆征战一年多，又帮办、督办新疆军务数年，到过新疆大部分地区，对新疆的情形最为了解。他在谭钟麟上奏后三个月，上《遵旨拟设南路郡县折》，首先指出了新疆建省的必要性：“新疆当久乱积罢之后，今昔情形判若霄壤。欲为一劳永逸之计，固舍增设郡县，别无良策。”同一天，刘锦棠又上了第二道奏折《规划新疆郡县折》，进一步强调说：“现在地利日辟，户口日增，各族渐知向化，诸事均有成效，郡县之设时不可失。”刘锦棠在两道奏折中提出的新疆建省方案是：省会设巡抚一员，驻乌鲁木齐，受陕甘总督节制；下设三道：镇迪道由甘肃省镇迪道所辖各州县和安肃道所属哈密合并建成；阿克苏道，辖阿克苏、喀喇沙尔（今焉耆）、库车、乌什等南路东四城各地；喀什噶尔道，辖喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌（今莎车）、和阗等南路西四城各地；道以下设府、州、厅、县。伊犁仍设将军，仅管伊犁、塔尔巴哈台两处边防，不再总统全疆军务；塔尔巴哈台增设副都统一员。

在新疆省级建置问题上，究竟如何设抚，刘锦棠在光绪八年七月初三日（1882年8月16日）上呈清政府的《新疆各道厅州县请归甘肃为一省折》中，提出了自己的方案。首先，肯定了在要不要建省这个问题上他与左宗棠、谭钟麟的意见完全相合。但是，他不同意新疆与甘肃脱钩的意见，其理由有三：在全国各省中，郡县最少者莫如贵州、广西等省，新疆拟设的县不足二三十处，不及这些省的一半多，“其难自成一省也”，此其一。其二，新疆与甘肃唇齿相依，是“秦陇之屏障，燕晋之藩篱”，“以十余州县孤悬绝域，其势难以自存”，又怎能护卫秦陇，屏障燕晋呢？其三，新疆在经济上向来依靠甘肃，左宗棠督办新疆军务期间，凡筹兵筹饷以及置办转运等，皆以甘肃为根本，“其势顺，故其事易举”。即使刘锦棠接替左宗棠督办新疆军务后，“皆赖谭钟麟、杨昌浚谊笃公忠、力顾全局，故能勉强支持。向使甘肃大吏稍存畛域之见，则边事已不堪问。”以上三点，是他“与左宗棠等不同者也”。

至于谭钟麟将北路镇迪道及拟设南路各郡县均归钦差大臣统辖一议，刘锦棠认为也不妥当。他认为钦差大臣远非国家常设之官，哈密镇迪道原是他奉旨暂为统辖，现在既议设郡县，就应“熟筹可久之道，不得作权宜之计”。况郡县设定后在用人和钱粮、刑名等方面存在许多困难，“窒碍难行之处，未可枚举”。这是他不同于谭钟麟之处。

谭钟麟、左宗棠的方案既然都不可行，刘锦棠便提出：“拟仿照江苏建置大略，添设甘肃巡抚一员，驻扎乌鲁木齐，管辖哈密以西南北两路各道厅州县，并请赏加兵部尚书衔，俾得统辖全疆官兵，督办边防。并设甘肃关外等处地方布政使一员，随巡抚驻扎。”也就是说，新疆设立巡抚，但仍隶于兰州的陕甘总督。比较起来，刘锦棠的方案更具体、更现实：第一，较好地处理了新疆与内地的关系。刘锦棠提出的建省方案，既排除了谭钟麟类似取消新疆设省，完全归陕甘总督管理的主张，又避免了左宗棠所提出的新疆建省后完全脱离陕甘而孤悬边陲的可能，更便于新疆省的生存和发展。第二，较好地处理了边疆少数民族地区的军政关系，更加有利于巩固边防。刘锦棠提出新疆建省后保留伊犁将军，但限制在伊犁、塔城两处边防，不再总统全疆军务，这不仅是为了处理好与满洲亲贵现任伊犁将军金顺的关系，而且更是为了使新疆军政分工明确，使伊犁将军专心于紧邻沙俄的伊犁、塔城防务，以巩固西北边防。与此同时，新疆巡抚统筹全疆军政，可以致力于建省后百废待兴的政治、经济、文化等各项建设，二者可谓相得益彰。

尽管刘锦棠提出的是一折衷方案，但因为它比较切合当时新疆的实际，所以朝廷最后批准了他的建省方案。光绪九年（1883），刘锦棠奉旨委任南疆各道府厅州县的各级官吏。到光绪十年（1884）九月，各方筹备皆妥，户部奏请添设甘肃新疆巡抚、布政使，“以刘锦棠为甘肃新疆巡抚，仍以钦差大臣、督办新疆事宜；调魏光焘为甘肃新疆布政使”。至此，新疆建省终成事实。由于沙俄数十年来割占我国巴尔喀什湖以东以南50余万平方公里领土，全疆行政中心不得不从伊犁东移，将省会设迪化（今乌鲁木齐）。嗣后，又经刘锦棠及其后任诸巡抚的调整、增设，到光绪二十八年（1902），全省共建4个道，下辖6个府、10个厅、3个州、23个县与分县，基本上完成了新疆建省。

新疆改设行省，由左宗棠“首建大策”；新疆建省的实现，刘锦棠应记头功。他之所以能担任有160多万平方公里面积、少数民族聚居的新疆省首任巡抚，固然是因为左宗棠的力荐，更在于刘锦棠提出了符合少数民族地区实际的建省方案，他当之无愧。