新疆自古以来就是中国领土的一部分。早在战国时代成书的《竹书纪年》、《山海经》等典籍中就记载了新疆的历史传说和地理物产等情况；秦汉之际，新疆在我国北方少数民族匈奴的控制之下；汉代，新疆属西域都护府管辖；至清代，清政府在平定准噶尔贵族上层叛乱之后，在惠远城设伊犁将军，管辖包括天山南北地区和巴尔喀什湖以东以南直至帕米尔等广大地区。1884年，清政府设新疆行省。从此，清中央政府对新疆的经营和治理进入了新的历史时期。

对于新疆建省，史学界很少论及。本文拟就新疆建省的背景、经过及其影响作简要论述，旨在加强中国近代边防史的研究。

新疆建省有着深刻而又复杂的国际、国内背景。l9世纪60年代初至80年代初，新疆地区出现长达20年之久的疆土危机，是促成清政府在新疆设行省、改郡县的根本原因。

就国际而言，沙俄、英国及中亚浩罕汗国对新疆地区权益的觊觎和侵占，是造成新疆危机的三股国际力量；就国内而言，新疆地区少数宗教、民族分裂分子利用和控制当时的反清武装起义力量制造叛乱、割据纷争，以及乾隆年间逃往中亚一带的大小和卓叛乱分子的后裔潜回新疆，再度制造动乱和分裂。国际上的三股力量和国内的两股势力相互勾结、相互利用、相互争斗，使新疆陷入了四分五裂的状态之中。应回族封建主金相印的请求，浩罕汗国摄政王派军官阿古柏与大和卓曾孙布素鲁克等率军入侵南疆，至1870年，阿古柏控制了整个南疆和北疆的部分地区。对中国领土垂涎欲滴的沙俄在承认阿古柏政权的同时，于1871年6、7月间出兵强占伊犁，并扬言“伊犁永归俄辖”。在中国已取得最广泛权益的英国立即加入与沙俄在新疆的角逐。1874年，英国以承认阿古柏政权和“赠送”武器为条件，取得了在喀什噶尔地区设立领事和经营商业的优先权。

面对新疆日益严重的疆土危机，清政府于1875年5月3日命左宗棠以钦差大臣督办新疆军务，以金顺为乌鲁木齐都统仍帮办军务，立即率军西进。左宗棠坐镇肃州（今甘肃酒泉），派刘锦棠率军进军新疆。清军经过数年征战，于1878年1月收复了除伊犁地区以外的新疆全部领土。此后，清政府两度派使臣与沙俄进行外交谈判，终于在1881年2月通过改订《伊犁条约》，收复了伊犁。

新疆疆土的日趋危机，迫使清政府反思以往的治疆方略，寻找治疆的“一劳永逸”之策。新疆设省之议不可避免地提到清政府的议事日程上来。

清代新疆设行省之议，最早要算是道光年间的魏源、龚自珍等有识之士。魏源在《圣武记》一书中提出新疆“置郡县”的主张；龚自珍撰写《西域置行省议》一文，提出了新疆区划郡县的具体计划。然而，官卑位微的魏、龚之议，并没有为清廷所关注和认同。只有到了19世纪70年代在收复新疆的军事行动的进程中，才出现新疆置省之议。

如前所述，左宗棠于1875年5月被任命为钦差大臣督办新疆军务。随后，刘锦棠根据左宗棠“先北后南”的用兵方略，于翌年4月26日率军自肃州西进。至1877年6月止，清军收复了北疆，但南疆广大地区及伊犁仍未收复。军事行动十分艰难，军事斗争形势极为严峻。鉴于此，朝廷于7月4日发出上谕，令左宗棠提出统筹新疆全局之计。谕曰：“关外军情顺利，吐鲁番等处收复后，南八城门户洞开，自当乘胜底定回疆，歼除丑类，以竟全功。惟计贵出于万全，事必要诸可久。吐鲁番固为南路要隘，此外各城如阿克苏等处尚有可据之形势否？回酋报知帕夏缚送白彦虎缴回南八城之说是否可恃？喀什噶尔逆首依附彼族尤易枝节横生，伊犁变乱多年，前此未遑兼顾。此次如能通盘筹画，一气呵成，于大局方为有裨……而如何进取，如何布置，谅早胸有成竹，为朝廷纾西顾之忧，其即统筹全局，直抒所见，密速奏闻，以慰廑念。”左宗棠接旨后即于7月26日上《遵旨统筹全局折》。此折中，左宗棠明确提出新疆“设行省，改郡县”的主张。

首先，左宗棠从国防安全角度出发，强调新疆设省的重要性。指出：“立国有疆，古今通义。规模存乎建置，仍能权其轻重，而建置始得其宜。伊古以来，中国边患，西北恒剧于东南。盖东南以大海为界，形格势禁，尚易为功。西北则广漠无垠，专恃兵力为强弱，兵少固启戎心，兵多又耗国用。以言防，无天险可限戎马之足，以言战，无舟楫可省转馈之烦，非若东南之险阻可凭，集事较易也。……是故重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。西北臂指相联，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕、甘、山西各边时虞侵轶，防不胜防，即直此关山亦将无晏眠之日。而况今之与昔事势攸殊，俄人拓境日广，由西而东万余里，与我北境相连，仅中段有蒙部为之遮阂。徙薪宜远，曲突宜先，尤不可不预为绸缪也。”

其次，左宗棠从发展新疆经济、维持边境稳定、加强边防建设出发，强调新疆建省的必要性。他指出：“新疆全境，向称水草丰饶，牲畜充牣者。北路除伊犁外，奇台、古城、济木萨至乌鲁木齐、昌吉、绥来等处，回乱以来，汉、回死丧流亡，地皆荒芜。近惟奇台、古城、济木萨商民散勇、土著民人聚集开垦，收获甚饶。官军高价收取，足省运脚。余如经理得宜，地方始有复元之望。南路各处以吐鲁番为腴区，八城除喀喇沙尔所属地多硗瘠，余虽广衍不及北路，而饶沃或过之。官军已复乌鲁木齐、吐鲁番，虽有驻军之所，而所得腴地，尚不及三分之一。若全境收复，经画及人，军食可就地采运，饷需可就近取资，不至如前此之拮据忧烦、张皇靡措也。”基于上述理由，左宗棠明确陈述：“区区愚忱，实因地不可弃，兵不可停，而饷事匮绝，计非速复腴疆无从着手。局势近迫，未敢玩愒相将。至省费节劳，为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省，改郡县，事有不容已者。”

左宗棠《遵旨统筹全局折》上达朝廷后，朝廷即于8月17日发出上谕，在肯定左宗棠主张的同时，令左宗棠一面克期规复南疆，一面将如何“改行省”与“省费节劳为新疆计久远之处”一并通盘筹画，“妥议具奏”。谕曰：“左宗棠所陈统筹新疆全局，自为一劳永逸之计。南路地多饶沃，将来全境肃清，经理得宜，军食自可就地取资。惟目前军饷支绌，近虽借用洋款五百万两，亦是万不得已之举。可一而不可再。若南路一日不平，则旷日持久，饷匮兵饥，亦殊可虑。该大臣所称地不可弃，兵不可停，非速复腴疆无从着手等语，不为无见。著即督饬将士戮力同心，克期进剿，并揆时度势，将如何省费节劳为新疆计久远之处，与拟改行省郡县一并通盘筹划，妥议具奏。”

左宗棠遵旨令刘锦棠等前线将领力克南疆各城。至1878年1月初南疆底定。南疆底定后，左宗棠并没有向朝廷上奏新疆“改行省郡县”的具体设想，而于2月8日上《新疆应否改设行省开置郡县请敕会议折》，认为“新疆改设行省郡县虽久安长治之良图，然事当创始，关系天下大局，非集内外臣工远猷深算，参考异同，则思虑未用，筹策容多疏误”，故请皇上“敕下总理衙门、军机处、六部、九卿及各督抚会议复陈，听候圣裁”。朝廷随即拒绝了左宗棠所请，令其具奏将“设行省郡县”之具体计划。上谕云：“新疆应否改设行省郡县，事关重大，非熟习该地方情形难以悬断。此时遽令内外臣议奏，亦未必确有定见。仍著左宗棠详细酌度，因时制宜。如果改设行省郡县实有裨于大局，即著将何处应设省分，何处分设郡县，及官缺兵制一切需用经费，妥议章程具奏，再敕廷臣悉心会议，候旨定夺。”

毋庸置疑，左宗棠请皇上敕下总理衙门等“会议”，旨在集思广益，寻找一个得到内外臣工广泛支持的新疆建省方案；朝廷令左宗棠“妥议章程具奏”，旨在听取身临新疆一线大臣的意见，以便尽快拿出切合新疆实际的建省方案。两者主张虽各有利弊，但后者操作起来会更快捷，所提出的方案可行性会更大。

然而，左宗棠并没有立即遵旨具奏。朝廷即于8个月以后即10月25日再次发出上谕，催询左宗棠的治理新疆方略。谕曰：“郡县之制，以民为本。见由嘉峪关、乌鲁木齐至库尔喀喇乌苏迤西，商户回户各存若干？由吐鲁番至南八城，缠头回共存若干？除旧有各厅州县外，其余各城，改设行省，究竟合宜与否？倘置郡县，有无可治之民？不设行省，此外有无良策？固不可因陈奏在先，碍难变计而默尔以息，尤不可因时势所值不易措手而隐忍以待，总宜于万难措施之中求一可进可退之计。该督力顾大局……公忠西陲，形势了如，想早胸有成算。至关内外满绿制兵如何整顿，防勇征勇如何裁并及改设营屯、节缩饷项之处，亟应通盘筹画，次第妥办。……此旨到后，著将垂询各节并布置方略，即行密速奏闻。”

在朝廷的催询下，左宗棠于11月16日上《复陈新疆情形折》。此折中，左宗棠从新疆当时的“天时、人事均有可乘之机”以及日后收“长治久安之效”两方面，说明“新疆之应改行省”的必要性；与此同时，左宗棠强调，无论新疆改行省与否，请求在今后三年内各省每年拨协饷五百万两，“为甘肃新疆用兵收复善后之需”。

根据左宗棠陈奏，朝廷于12月2日谕军机大臣，赞同左宗棠意见，并表示，新疆设省事俟伊犁收复后再作筹划。谕曰：“左宗棠奏复新疆情形一折据称，此路迪化等处自克复以来，招徕开垦，户口日增；南八城地方富庶……开渠、丈地、铸钱、征厘诸事，具有端绪。开设行省于天时、人事机有可乘等语。新疆议设行省，事关创始，必须熟筹于事前乃能收效于后日。该大臣为长治久安之计，因时通变，所奏不为无见。刻下伊犁未经收还，一切建置事宜尚难遽定。其余南北各城应如何随时经理之处，即著悉心筹画，次第兴办，总期先实后名。俟诸事有眉目然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效。所有办理情形并著随时详悉具奏。至所奏三年以内每年……拨银五百万两，俾得斟酌损益，定为永图等语，著军机大臣会同户部议奏。

至此，新疆设省之议暂告一段落。及至1879年10月上旬总署得悉崇厚与沙俄就“返还”伊犁问题轻率定约后，朝廷即命左宗棠“通筹”新疆全局。10月31日，朝廷就左宗棠所奏《漏逸逆酋纠众窥边见筹防剿情形折》中提及因新疆民俗原因被“逆酋”利用，又谕左宗棠具奏新疆设郡事宜。谕云：“至新疆地方愚回锢习未除，自应规画久远，移其风俗，俾就范围。该大臣所拟改设郡县，应如何办理之处，并著妥筹具奏”

此后，左宗棠一面配合曾纪泽收复伊犁谈判作军事布防，一面抓紧实施新疆善后事宜。至1880年初，左宗棠“以修濬河渠、建筑城堡、广兴屯垦、清丈地亩、厘正赋税、分设义塾、更定货币数大端”为新疆善后，并己有可观之效。5月26日，左宗棠与帮办甘肃新疆善后事宜大臣杨昌濬合词复陈《新疆宜开设行省请先简督抚臣以专责成折》，认为“频年办理善后事宜均有端绪”，“分设郡县于时务相宜”；“改设郡县，经出经入费用较之从前部拨常年实数不但无增且可渐减”；“开设行省于国计边防不无裨补”。此折从分析新疆形势出发，拟定“设官分职”的方案：“按新疆形势所在，北路则乌鲁木齐，南路则阿克苏，以其能控制全疆，地居天山南北之脊，居高临下，左右伸缩，足以有为也。谨拟乌鲁木齐为新疆总督治所，阿克苏为新疆巡抚治所，彼此声势联络，互相表里，足称其形势。将军率旗营驻伊犁，塔尔巴哈改设都统，并统旗绿各营。并增设伊犁兵备道一员”。“北路镇迪道应仍其旧。吐鲁番境一名广安州，为入南疆冲要首站，拟增设广安道一员”。“南路拟设阿克苏巡道一员，喀什噶尔兵备道一员”，等等。左宗棠强调筹画新疆建省，“非臣所得预议”，故“恳天恩先简新疆总督新疆巡抚，委以事权，俾得随时陈奏，径达宸聪”

对于此折，朝廷于6月8日发出上谕，认为：“所拟建置事宜颇为详悉。惟见在伊犁尚未收复，布置一切，不无窒碍。所有新疆善后诸务仍著该督因地制宜，次第筹办。原折著暂留中，再候谕旨。”

左宗棠、杨昌濬遵旨次第筹办新疆善后。及至1880年9月左宗棠奉旨进京陛见，由刘锦棠署钦差大臣督办新疆军务之时，朝廷允准将原归陕甘总督统辖的镇迪道，划归督办新疆军务的刘锦棠管理，又把甘肃新疆向不划分的协饷与军实，均作四六分析，以四分归甘肃，六分归新疆。如此，已使新疆隐然成为一省之雏形。

1882年3月22日，清政府派升泰正式接收伊犁。伊犁收复之后，新疆设行省之议又重新提到议事日程上来了。

1882年4月14日，陕甘总督谭钟麟奏《筹度新疆南路情形折》，奏请先于新疆南路设置州县，以作新疆置省之准备。奏折称：“臣愚以为目前办理善后，要以固结民心为主，即设立行省，亦当从州县官办起。如果地方日增富庶，然后递设督抚以统辖之，其势亦顺亦易。查新疆北路，自哈密以至精河，中间镇迪道所属州县各官，均已复旧。伊犁同知，俟收得后即可委员往署。地旷人稀，现有之官，足资控制，似无须另设多员。惟南路八城，仅吐鲁番一同知，辟展一巡检。其余七城，克复以后，一切事宜，如清丈地亩、稽查人口、征收税厘，皆委员办理已经数年。委员非尽不善，第以空名办实事，时复时易，既无职守，亦无考成，安得有与斯民维系之念？”因此，谭钟麟“拟请饬下刘锦棠体察南路七城情形，分别地方广狭繁简，设立丞倅牧令等官。一城不过数十庄，不及东南一小县，七城各设一官足矣。更于喀什噶尔、阿克苏两处各设巡道一员，如北路镇迪之例，皆归钦差大臣统辖，庶地方有所责成，民心有所系属”。对于谭的奏请，朝廷即于5月4日谕军机大臣等：“谭钟麟奏筹度新疆南路情形一折，所请酌变七城广狭繁简，设立丞倅牧令一员，更于喀什噶尔、阿克苏两处各设巡道一员，如镇迪道之例。著刘锦棠体察情形，会商该督妥议具奏。

刘锦棠于9月5日应诏陈奏自己的主张：新疆不宜分设行省，应与甘肃合为一省。刘锦棠认为新疆在国防上的地位是重要的：“新疆本秦、陇之屏障，燕、晋之藩篱，亟宜经营尽善以固吾圉”。然而，新疆“拟设南路各厅、州、县，合之哈密及镇迪道等处原有各厅、州、县，总共不过三十余处”，这个数字与“各省中郡县最少者”贵州、广西等地相比还不及一半，因此，新疆“难自成一省”。“且新疆之与甘肃形同唇齿。从前左宗棠以陕甘总督督办新疆军务，凡筹兵筹饷，以及制办转运诸务，皆以关内为根本，其势顺，故其事易举。……若将关内外划为两省，以三十余州县孤悬绝域，其势难以自存，且后路转饷制械诸务，必将与甘肃分门别户以清眉目，所费经费较目前必更浩繁，其将何以为继？故新疆、甘肃势难分为两省。

与此同时，署理帮办军务张曜就“变通营制”问题上奏朝廷。认为，新疆局势大定，今日之先务在于“裁汰勇丁”，“裁汰勇丁即可规复兵额，变通营制方能永固边防”。营制变通者有三：“曰增骑兵、曰重火器、曰设游击之师。”张曜强调：“所谓裁汰勇丁即可规复兵额也。治兵为先，兵强则边固，边固则民安，民安则事理矣”

谭、刘、张三人的主张引起朝廷的重视。朝廷即发出上谕，称：“刘锦棠、谭钟麟、张曜奏请变通新疆官制营制各折片，著各该衙门速议具奏。”翰林院编修刘海鳌随即上折认为，“通筹西域情形，则郡县不可遽设，屯田可以专办，有不能不分缓急者”。郡县何以未可遽设呢？刘海鳌说：“新疆地势辽阔，间以戈壁。周二万余里，版图初入，设险建城，不过二十余处：每城不过数十庄百数庄。乱离之后，户口益稀。今欲举一城百数十庄而养一州县，合二十余城而成一省，臣知其不能；或者地广人稀，并归甘肃，既难遥制，改设官制亦属虚名。则事方经始，需费甚烦，且库储支绌，西饷岁近千万，力已难支，又何能筹此巨款以供经野设官之用？”

显然，伊犁收复后的新疆设省之议的倾向性意见是：新疆单独设省之客观条件尚不具备。正值此时，在两江总督任上的左宗棠于1882年10月18日上《新疆行省急宜议设关外防军难以遽裁折》。左宗棠从建设边防、巩固国防高度重提新疆建省：“新疆周二万里，与陕甘督臣、陕西抚臣治所均相距甚远。从前分设将军、都统、参赞、办事领队、帮办协办大臣、换防总兵，各员布置不为不密。然治兵之官多、治民之官少，已有偏重之势。北路镇迪道以下尚有同知、知州、通判、知县各官，而南路则诸从简略。窃以各直省凡督臣兼辖省分尚赖抚臣自治其境，乃克相与有成。盖广土众民、设官分职事本相因。况以新疆地段之远，他族逼处，故土新归，治内治外，事同草创，非规模早定，废坠无自而兴，非体统特尊，观听无从而肃，此固非添设道员之所能为力者。欲责陕督以遥制，则有鞭长不及之虑，欲责使臣以兼治则有越俎而代之嫌。”左宗棠进而分析早定设省大计的好处及有利因素，指出：“天山南北两路，还隶版图，气象一新。中外群属，耳目诚及。此时早定大计，约计其便有五：取我固有之地而自治之，疆索秩然，行国居国相芘以安，异类无从搀越，一也；中外交涉事件，差以毫厘，谬以千里，有督抚近驻其地，抚臣治内，督臣治外，凡可以防患未形者，可先事绸缪，绝其祸本，不至暗长潜滋，难以收拾，二也；防营未撤，将士用命，既可壮疆臣之声威，即将来设立制兵，亦可就中挑选久经战阵之才，错落布置其间，士气既扬，军威自壮，三也；回民素性虽悍，新出水火，当为急谋安插，结以恩信，则感激易生，施之教化，则污染渐涤，四也；从前兴作各事，借资于勇力者居多，而不可无官以善其后。督抚睹闻亲切，黜陟分明，乐事劝功，人知自奋，五也。否则，民方有须臾无死之心，而顾等诸羁縻勿绝之列，万一强邻窥伺，暗煽拼飞，后患方兴，前功尽弃。与其抢扰于事后，曷若审慎于几先？如是则虽一时稍觉劳费，亦有不得而惜者。”

对于左宗棠的奏请，军机大臣奉旨“留中”。而吏部于1883年7月会议刘锦棠等前请变通新疆官制营制具陈一折，并得到朝廷允准。被部议准应缓应准之官制主要为：“于议设者，如置巡抚、布政使及镇迪加按察使衔管理刑名，改迪化州为县，设迪化州府各节暂从缓议；而议裁、议改、议移者，如裁各城都统、参赞、办事、领队各大臣，应俟南八城建置事宜办有成效，奉旨准设巡抚，再行会奏请旨；又裁去回官阿奇木伯克等，另行酌设头目，则以均有职掌责任，历经体察妥议章程核办；改设额兵，将乌鲁木齐提督移驻喀什噶尔，亦仅俟议请旨；……至请南路改设道厅州县各官，均经先行议准，令将应办事宜会商妥协，次第奏明办理。”

刘锦棠遵旨次第变通新疆官制营制。经过一年多的努力，新疆变通官制营制粗具规模。1884年11月17日，朝廷向内阁发出上谕，决定新疆设省。谕云：“户部等部会奏议复刘锦棠奏统筹新疆全局一折。前据刘锦棠奏，遵议新疆兵数饷数一切事宜，当经谕令该部议奏。兹据会议复陈：新疆底定有年，绥边辑民，事关重大，允宜统筹全局，厘定新章。户部前奏，以定额饷、定兵数、一事权三端为要图。刘锦棠所议留兵、改营、设官、屯田四条，与该部所奏用意相同。即著次第举引，以垂久远。前经左宗棠创议改立行省，分设郡县，业据刘锦棠详析陈奏，由部奏准允设道、厅、州、县等官。现在更定官制，将南北两路办事大臣等缺裁撤，自应另设地方大员以资统辖。著照所议，添设甘肃新疆巡抚、布政使各一员。其应裁之办事、帮办、领队、参赞各大臣及乌鲁木齐各都统等缺，除未经简放有人外，所有实缺及署任各员，著俟新设巡抚、布政使到任后再行交卸，候旨简用。至伊犁参赞大臣一缺、塔尔巴哈台领队大臣二缺，应裁应留，著刘锦棠等酌定具奏。……如有未尽事宜，仍著刘锦棠妥为筹画，陆续陈奏，再由该部详核定议。”11月19日，朝廷发出上谕，“刘锦棠为甘肃新疆巡抚，仍以钦差大臣督办新疆事宜”，“调魏光焘为甘肃新疆布政使，以谭继询为甘肃布政使”，定乌鲁木齐为省治。

刘锦棠、魏光焘先后于1885年5月18日、6月8日“晋驻乌鲁木齐省垣”，筹商部署省会及全省官制营制，整纲饬纪，遂使全省民政、军政逐渐走上合理、正规。

新疆建省后，新疆的治理发生了重大变化。第一，把原有陕甘总督管属的乌鲁木齐以东的东部地区归新疆巡抚管辖，与甘肃分开；第二，在军政管理方面，建省前实行军府制，伊犁将军为最高长官，各地设参赞、办事、领队等各级驻军大臣。建省后，巡抚为全疆军政最高长官，伊犁将军仅管理伊犁与塔尔巴哈两地区的军队。郡县制实施后，各地驻军大臣先后裁撤。第三，改革在维吾尔族等少数民族地区统治制度：建省前，维吾尔族地区主要实行伯克制，在哈密、吐鲁番等蒙古族聚居地区实行扎萨克制。建省后，逐步取消伯克制并限制扎萨克制统治的权力。总之，新疆建省后治理上的变化，促进了边疆地区社会的安定、民族的团结和经济的发展。