《江楚会奏变法三折》（以下简称《三折》）由《变通政治人才为先拟旨筹议折》、《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》、《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》三个既相对独立又紧密相联的奏章组成。它是由张之洞主稿、刘坤一领衔上达朝廷的。《三折》作为清末新政的理论基础和指导大纲，规划了清末改革的思路和框架，对清末新政的启动和实施起到了重要的促进作用。本文拟对《三折》的产生背景及过程做进一步分析和考察。

　　一、《三折》产生的背景

1900年达到高潮的义和团运动和随之而来的八国联军打进北京，清政府被迫西逃，清朝统治集团受到了极大的刺激和震动，一批原来依附后党的顽固守旧官僚则遭到了致命的打击。虽然清政府表面上对帝国主义各国极尽甜言蜜语，“量中华之物力，结与国之欢心”，同时他们也认识到：“近二十年来，每有一次衅端，必申一番诰诫，卧薪尝胆，徒讬空言；理财自强，几成习套。事过之后，徇情面如故，用私人如故，敷衍公事如故，欺饰朝廷如故。无事且难支持，今又构此奇变，益贫益弱不待智者而知。”此后，清政府再次指出：“近数十年积习相仍，因循粉饰，以成此大衅，现今议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐臻富强。”显然，清政府在不断受到沉重打击之后，也不得不寄希望于“变法”，使国家能富强起来。

1901年1月29日，流亡西安的慈禧太后发布了一道改革上谕，“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并”。无疑，这是清政府认识到非在一定程度上进行改革不足以化解统治危机的地步。而且，将以往不能触及的朝章、国政等也列入了“当因当革”之列，还要“参酌中西要政”，这也使各省督抚、绅商认为到了一个深化并陈述自己识见的良机。

　　二、各省督抚协商联衔会奏

1900年，以“东南互保”的筹施为标志，崛起了一个以时任两江总督刘坤一和湖广总督张之洞为核心的东南实际上是包括山东巡抚袁世凯在内的整个南方督抚集团。当时，这一集团不仅宏观上为清王朝保持了大半个国土的基本安定，在经济上支撑着整个“西幸”的朝廷，而且还在诸如惩凶、回鸾等事上频频向朝廷施加压力。早在变法上谕颁布之前，知晓“上意”较早的督抚们就已经开始酝酿联衔会奏，山东巡抚袁世凯和两江总督刘坤一就接连致电张之洞，希望他“先拟大纲”，以便各省参照。新政上谕一下达，刘坤一首先正式提出联衔会奏的主张，他致电张之洞及集团的主要人物袁世凯、盛宣怀等人说：“变法须有次第，是一成不易办法，由浅入深，方可推行尽利。香帅胸罗全局，能先拟大纲，俾各省行效，建议相同，庶易采择。”即主张对改革有识见的张之洞设计，各省督抚尽量统一意见复奏，以促使清廷按督抚们认可的方向实施变革。应该说，中国当时势如累卵的社会状况也促使督抚们产生变革的想法，虽然督抚们对变革的认识是不一致的，但希望清廷行新政以对内政做一定的变革则是他们共同的愿望，故刘的建议很快得到响应，如袁世凯称“不厌雷同”，盛宣怀更发挥说：“臆见直以为能合五、六公折，方足以破主司之惑。”不仅东南、西南各省督抚大臣同意联衔会奏，张之洞和刘坤一还联络山西巡抚岑春煊及陕西巡抚端方等人一起联衔，并得到了他们的赞同。督抚们为此开始了往返电商。

联衔会奏得到各省督抚大臣原则上的同意，但究竟由谁主稿一时尚难确定。他们一般都希望张之洞和刘坤一主稿，但他们却互相推让。张之洞一再表示：“此奏鄂断不敢主稿。鄙人主意多鲁莽，思虑多疏漏，文笔亦艰涩，仍请岘帅主持”。刘坤一则极力推举张之洞：“香帅博通今古，惯澈始终，经济文章海内推为巨擘，非由香帅主稿，断难折衷至当，万望勿再客气，主持办理。”就在张、刘两人互相推让之时，1901年4月21日，朝廷谕令设立督办政务处，作为办理新政的“统汇之区”，派奕劻、李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞“遥为参预”，后来又增派瞿鸿◇为政务大臣、袁世凯为参预。同时，朝廷认为变法上谕所限定的两个月内复奏的期限已过，而各省督抚大臣尚未上奏，故此谕特意催促“迅速条议具奏，勿再延逾观望”。这时，对“上意”颇为灵通的一些督抚们开始主张单衔上奏，唯刘坤一仍主张江、鄂两处联衔，张之洞同意此议。至此，随着各省督抚联衔会奏的计划流产，张之洞与刘坤一开始具体商议对后来历史曾产生了深远影响的江、鄂会奏事宜。

　　三、《三折》的最终形成

对于清廷的新政变法，时任湖广总督的张之洞反应是非常积极的。他不仅主张“大变西法”，甚至还提出了“仿行”西方议院和“公举”各级官员的思想。1901年4月4日，他就曾致电两江总督刘坤一、两广总督陶模、山东巡抚袁世凯、会办商约大臣盛宣怀等八位大员，大胆陈述了对政治改革的设想。他说：“鄙人有见必吐、有疑必争、有善必从、有误必改……其实变法有一紧要事，实为诸法之根，言之骇人耳。西法最善者上下议院互相维持之法也，中国民智未开，外国大局茫然，中国全局、本省政事也茫然，下议院此时断不可设，若上议院则可仿行。考宋磨勘转官之法，必有荐主十人；明廷推之法，则大臣皆与，似可略仿之。督抚由司道府县公举；司道由府县公举；府由州县举；州县由通省绅民公举，但不能指定一缺，举员多者用之。京官除枢垣不敢轻议外，部院堂官由小九卿翰詹科道部属公举；科道由翰詹部属公举；司员掌印补缺，由本部候补者公举，每一缺举二三员候钦定，岂不胜于政府数人之心思耳目乎？推之各属总办，亦可由局员、工匠公举，惟武将不在内。盖今日营哨官，并不知兵，不能举也。流弊亦不能无，总是利多害少，贿赂情面，庸劣尸位之弊，必可绝矣，姑妄言之，请诸公略本此意而思一可行之法。”这份电文的重要处，一是明确提出了政治改革的根本是设议院，并认为当时的中国可以仿行上议院制度；二是设计了一套除武官以外，上至督抚、部院堂官，下至司员及各属总办均由下级官员推举的制度。很显然，这表明经历了庚子年间的社会大动荡后，张之洞认为鉴于局势的紧迫，已不待民质的提高，而是通过变通——先设上议院并公举官吏，将政治改革纳入实际操作之中。这在当时是非常大胆的思想。

在与各省督抚商议联衔会奏的过程中，张之洞的提议，却得到了刘坤一的反对。刘说：“议院意美法良，但恐事多阻格，未能照行。”后来在江楚会奏时，征询变法稿件的函电中，刘坤一曾致电张之洞说：“惟积习太深，一时恐难办到。”作为封疆大吏数十年、有着丰富政治经验的刘、张二人，对朝廷内部和地方实况有着较深的认识与了解，对政治改革艰巨性的认识是远远超过维新之际的康、梁等人的。在朝廷宣布“变法”之初，张之洞、刘坤一等督抚就积极揣测朝廷举行新政的“诚意”，通过多种渠道获悉此次朝廷的变法是“决无成见”，但“不必拘定西学名目，授人攻击之柄”。很显然，这与张之洞的“大变西法”的理念是有相当差距的，他的改革设想如果如实上奏朝廷，必定成为顽固势力的“攻击之柄”，以他一两人之力是不足以抗衡的。而这时刘坤一对最高当政者意愿的概括为“内间之意，过新之事不行。”经过数十年的洋务祥动、维新运动，经济、军事、文化等方面的变革对清政府也已经不是新事，所谓“过新”，显然就是“骇人”、“骇俗”的改革措施。

张、刘二人知道“变法”之事是非常“敏感”的，最高当政者的态度与意志具有不可忽视的作用。他们实际上在清廷征询变革意见时，一开始就试图利用南方督抚集团会同其他各省督抚联合会奏来表达自己的变革愿望，以迫使清廷按照他们的改革设想来实施新政。可以说，他们的改革设想和变法措施比较符合当时中国国情，然而倘若上述计划实现并促使清政府按此变革，会造成新政的实施成为地方言中央行，地方成为重点，不仅进一步造成已经出现的内轻外重的政治局面，而且会在一定程序上限制皇权，这当然为一直汲汲恢复皇权绝对权威的清廷所不愿。1901年4月21日，“迅速条议具奏，勿再延谕观望”及成立督办政务处的上谕，实际上是清廷得知南方督抚将联衔上奏的计划而采取的行动。虽然张、刘二人为“遥为参预”，但督抚改变联衔会奏的想法，使督抚联合会奏的计划流产，这也使他们在“变法”一事上行动愈加谨慎起来，张之洞在给刘坤一、袁世凯、盛宣怀等人的电文中说：“精华谈何容易，正当先从皮毛学起，一切迂谈陈话，全行扫除。”刘坤一则强调指出：“中国积习太深，欲求变通，必须从容易处下手，循序渐进，坚定不摇，乃有实济，不至中辍”，这也表明他们担心提出过激的变法主张，会导致朝廷的反对，以至影响“新政”的实施和开展，所以他们一致认为要达到全面变革的目标，必须从容易处下手。经两人商议，奏折先由两人各自先拟一稿，再互相商议确定。张、刘二人经过3个多月的不断商议，征询多方意见，最终确定由张之洞主稿，刘坤一领衔上奏朝廷，并于五月二十七日，六月初四、五日由南京分期发出。至此影响广泛的《三折》方为世人所知。

刘坤一、张之洞的《三折》全面规划了新政的内容，涉及经济、教育、军事、官制各方面的改革。变法措施共分三大类二十七条，即“兴学育才”四条，“整顿中法”十二条，“采用西法”十一条。针对“上年京畿之变，大局几危”的严峻，痛感“其为我中国之优患者，可谓巨矣”，强调“法令不更，固习不破，欲求振作，当议更张”，“穷而不变，何以为国”。朝廷对刘、张的《三折》格外看重，指令“其中可行者，即著按照所陈，随时设法，择要举办。各省疆吏亦应一律通筹，切实举行”。至此，《三折》成为清末新政的理论基础和指导大纲，新政正式进入具体实施阶段。