1884年11月，清廷下诏设新疆行省，是近代以来清政府行政区划首次重大变化。新疆之所以在此际设省，客观上是由于19世纪六、七十年代以后英、俄，尤其是浩罕汗国阿古柏觊觎、侵犯新疆所致；主观上是因清廷内外重臣探究新疆“长治久安”之计，尤其是左宗棠的倡导、推动所使然。对于新疆建省概略情形，笔者已有专文论述，本文仅就左宗棠在新疆建省问题上的主张、方略及作为、作用进行简要探析，旨在加强近代中国边防思想和边防建史的研究。

左宗棠的率先倡导，使清廷将新疆建省问题提到议事日程上来。

众所周知，左宗棠早年受龚自珍、魏源的影响，留心西北边疆史地；1866年起，在陕甘总督任上，他积极筹划和参与新疆的反侵略斗争；1874年日本侵台事件发生后，海防问题凸现，由此引发了朝内外臣工的“海防”、“塞防”之议。左宗棠反对停撤西征之饷“匀济海防”，认为“停兵节饷于海防未必有益，于边防则大有所妨”，强调“东则海防，西则塞防，二者并重”。左宗棠力主收复新疆，深得清廷赞许。清廷即于1875年5月3日命左宗棠以钦差大臣督办新疆军务，以金顺为乌鲁木齐督统仍帮办军务，立即率军西进。

左宗棠受命督办新疆军务后坐镇肃州(今甘肃酒泉)，确立对新疆“先北后南”、“缓进急战”的用兵方略，令刘锦棠率军进军新疆。至1877年6月止，清军收复了北疆。然而，南疆广大地区仍为阿古柏所占据，被俄国所占领的伊犁仍未收复。鉴于此，清廷于7月4日发出上谕，令左宗棠提出统筹新疆全局之计。谕曰：“关外军情顺利，吐鲁番等处收复后，南八城门户洞开，自当乘胜底定回疆，歼除丑类，以竟全功。惟计贵出于万全，事必要诸可久。吐鲁番固为南路要害，此外各城如阿克苏等处尚有可据之形势否？回酋报知帕夏送白彦虎缴回南八城之说是否可恃？喀什噶尔逆首依附彼族尤易枝节横生，伊犁变乱多年，前此未遑兼顾，此次如能通盘筹画，一气呵成，于大局方为有裨，该大臣亲总师干，自以灭此朝食为念。而如何进取，如何布置，谅早胸有成竹，为朝廷纾顾之忧，其即统筹全局，直抒所见，密速奏闻，以慰廑念。”根据朝廷谕旨，左宗棠即于7月26日上《遵旨统筹全局折》。在此折中，左宗棠明确提出新疆“设行省，改郡县”之主张。

在《遵旨统筹全局折》中，左宗棠立足于新疆现实反侵略斗争的需要，着眼于新疆地区的长治久安，第一次全面阐述了新疆建省的必要性和重要性。

首先，从中国国防安全考虑，强调新疆建省势在必行。左宗棠指出：“立国有疆，古今通义。规模存乎建置，而建置因乎形势，必合时与地通筹之，乃能权其轻重，而建置始得其宜。伊古以来，中国边患，西北恒剧于东南，盖东南以大海为界，形格势禁，尚易为功。西北则广漠无垠，专恃兵力为强弱。兵少固启戎心，兵多又耗国用。以言防，无天险可限戎马之足；以言战，无舟楫可省转馈之烦。非若东南之险限可凭，集事较易也。……我朝定鼎燕都，蒙部环卫北方，百数十年无烽燧之警。不特前代所谓九边皆成腹地，即由科布多、乌里雅苏台以达张家口，亦皆分屯列戍，斥堠遥通，而后畿甸宴然。盖祖宗朝削平准部，兼定回部，开新疆，立军府之所贻也。是故重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。西北臂指相联，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕、甘、山西各边，时虞侵轶，防不胜防，即直北关山，亦将无晏眠之日。而况今之与昔，事势攸殊，俄人拓境日广，由西而东万余里，与我北境相连，仅中段有蒙部为之遮阂。徙薪宜远，曲突宜先，尤不可不预为绸缪者也。”

其次，从维护边境稳定、发展新疆经济、加强边防建设出发，指出新疆建省的重要性。左宗棠认为：“新疆全境，向称水草丰饶，牲畜充者。北路除伊犁外，奇台、古城、济木萨至乌鲁木齐、昌吉、绥来等处，回乱以来，汉、回死丧流亡，地皆荒芜。近惟奇台、古城、济木萨商民、散勇、土著民人，聚集开垦，收获甚饶。官军高价收取，足省运脚。余如经理得宜，地方始有复元之望。南路各处，以吐鲁番为腴区。八城除喀喇沙尔所属地多硗瘠，余虽广衍不及北路，而饶沃或过之。官军已复乌鲁木齐、吐鲁番，虽有驻军之所，而所以腴地尚不及三分之一。若全境收复，经划得人，军食可就地采运，饷需可就近取资，不至如前此之拮据忧烦，张皇靡措也。”基于上述理由，左宗棠明确陈述：“区区愚忱，实因地不可弃，兵不可停，而饷事匮绝，计非速复腴疆无从着手。局势所迫，未敢玩愒相将，至省费节劳，为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省、改郡县，事有不容已者。”

左宗棠提出新疆“设行省、改郡县”的主张，得到朝廷的认可。但由于此时南疆及伊犁尚未规复，且左宗棠仅从宏观上提出新疆设省的主张，而没有提出“改郡县”的具体方案，因此，朝廷于8月17日发出上谕，令左宗棠克期规复新疆的同时，具奏“改行省郡县”的具体方案。上谕称：“左宗棠所陈统筹新疆全局，自为一劳永逸之计。南路地多饶沃，将来全境肃清，经理得宜，军食自可就地取资。惟目前军饷支绌，近虽借用洋款五百万两，亦是万不得已之举。可一而不可再。若南路一日不平，则旷日持久，饷匮兵饥，亦殊可虑。该大臣所称地不可弃，兵不可停，非速复腴疆无从着手等语，不为无见。著即督将士戮力同心，克期进剿，并揆时度势，将如何省费节劳为新疆计久远之处，与拟改行省郡县一并通盘筹画，妥议具奏。”

及至1878年1月初，南疆底定。然而，左宗棠并没有遵旨上奏新疆“改行省郡县”的方案，而于2月8日上《新疆应否改设行省开置郡县请敕会议折》，认为，“新疆拟改设行省置郡县，虽久安长治之良图，然事当创始，关系天下大局，非集内外臣工之远猷深算，参考异同，则思虑未周，筹策容多疏误，且甘肃荒瘠著名，所有兵饷全资各省协济相沿已久”，故，“仰恳皇上天恩敕下军机大臣、总理各国事务衙门、六部、九卿及各省督抚臣将新疆应否改设行省置郡县，从长计议具奏”，然后“听候圣裁”。

朝廷随即拒绝了左宗棠所请，于2月22再次令左具奏“设行省郡县”之具体方案。上谕云：“新疆应否改设行省郡县，事关重大，非熟习该地方情形难以悬断，此时遽令内外臣工议奏，亦未必确有定见。著左宗棠详细酌定，因时制宜，如果改设行省郡县实有裨于大局，即著将何处应设省份，何处分设郡县及官缺兵制一切需用经费，妥议章程具奏，再敕廷臣悉心会议，候旨定夺。”

应该肯定，朝廷令身临新疆第一线的左宗棠先拿出一个切合新疆实际的“设行省郡县”的方案，然后经廷臣“会议”，再“候旨定夺”这种决策顺序是可取的；倘若敕下几十位不明新疆情形的内外臣工“筹议”，势必是众说纷纭，莫衷一是。当然，左宗棠奏请敕下“廷臣及各省督抚会议”的原因，一则为集思广益起见，如自己提出方案，担心局外异议；再则此际他对新疆如何设省置郡尚无定见，担心草草拿出不成熟的方案贻误后代。对此，在他给朋僚的函件中有所透露。在《与陈俊臣书》中说道：“新疆十余年沦于异域，弟以衰朽之年，谬肩艰巨，饷粮转馈，不但视内地艰阻百倍，即上下数十年有事西征，罕见其比。痛定思痛，诚不料浮图百尺，终有合尖之日也。现拟置省设郡县，事属创始，头绪纷繁。地界强邻，一切布置，诸宜详慎”。在《与王孝凤书》中认为：“新疆置省，批答仍由此间具奏，始事维艰，局外异议必多”。在《与朱茗生书》中进而认为：“西域改郡县，疏请内外集议，非仅虑执咎之难，异时议其后者，足害其成也。北路经逆回及安集延蹂躏，甚费整理。南八城安酋视为属境，尚复完好如初。此次大军所至，秋毫无犯。再加以经理，其利自见。始恍然于纯庙拓边节饷遗意，而益见停军不进之非策也。谟谋诸公力赞密勿，而后疆圻不复坚持异论，得以了此勾当。在留念后此时易势迁，又不知何如矣。盖处数十百年后，论数十百年以前事，处数千百里外，论数千百里内事，其不能有当，本在意中。而边塞任事之人，能见谅于后世，未必尽见许于当时。改弦更张，恐不复成音叶响耳”。显然，此际左宗棠所虑不无道理。左宗棠对朝廷再次令其“妥议章程具奏”，实处于两难之中。

时隔8个月，即同年10月25日，朝廷再次发出上谕，催询左宗棠治疆方略。谕曰：“郡县之制，以民为本。见由嘉峪关、乌鲁木齐至库尔喀喇乌苏迤西，商户、回户各存若干？由吐鲁番至南八城，缠头回共存若干？除旧有各厅州县外，其余各城，改设行省，究竟合宜与否？倘置郡县，有无可治之民？不设行省，此外有无良策？固不可因陈奏在先，碍难变计而默尔以息，尤不可因时势所值不易措手而隐忍以待，总宜于万难措施之中求一可进可退之计。该督力顾大局，素矢公忠西陲，形势如，想早胸有成算。至关内外满绿制兵如何整顿，防勇、征勇如何裁并及改设营屯、节缩饷项之处，亟应通盘筹画，次第妥办。……此旨到后，著将垂询各节并布置方略，即行密速奏闻”。

在朝廷的催询下，左宗棠于11月16日上《复陈新疆情形折》。在此折中，左宗棠一方面陈奏了为收复伊犁所作的军事布置以及收复后的南、北疆的善后事宜，认为：“南北开设行省，天时人事，均有可乘之机。失今不图，未免可惜”；另一方面陈奏了新疆“因俗施治，未能与内地一道同风”，出现“治兵之官多，治民之官少”的现象，为达“长治久安之效”，新疆“应改行省”。与此同时，左宗棠强调，目前“所当亟筹者，善后之策。善后之策当规久远，利钝所系，匪仅一时”，“新疆拟办各事，皆以利民裕国为主。行省之改与否，尚未奏奉明旨，而所筹者，无论改省与否，两不相妨”。显然，此折中，左宗棠仅仅强调新疆建省的有利条件及其必要性，而当务之急是收复伊犁和继续办理新疆善后事宜。

左宗棠的复奏为朝廷所认同。12月2日，朝廷谕军机大臣等，在肯定左宗棠意见的同时，决定新疆建省事宜俟伊犁收复后再作筹划。上谕称：“左宗棠奏复陈新疆情形一折据称，北路迪化等处自克复以来，招徕开垦，户口日增；南八城地方富庶，见办开渠、丈地、铸钱、征厘诸事，具有端绪。开设行省，于天时、人事机有可乘等语。新疆议设行省，事关创始，必须熟筹于事前，乃能收效于后日。该大臣为长治久安之计，因时通变，所奏不为无见。刻下伊犁未经收还，一切建置事宜尚难遽定。其余南北各城应如何随时经理之处，即著念心筹画，次第兴办，总期先实后名。俟诸事办有眉目，然后设官分职、改设郡县，自可收一劳永逸之效。所有办理情形并著随时详悉具奏”。

毋庸置疑，朝廷对新疆建省进程的调整，是因时通变的决策。而这一决策，直接来自于左宗棠的陈奏。显然，左宗棠在新疆建省问题上，既认识到其必要性，又注意到可行性。有必要性不等于就有可行性。由此可见，左宗棠的新疆建省方略，诚如清廷所说的“先实后名”。

至此，新疆建省筹画暂告一段落。10个月后，即1879年10月上旬，总署得悉崇厚在沙俄就“返还”伊犁问题轻率定约后，朝廷即命左宗棠“通筹”新疆全局，“筹划密奏”。左宗棠即“复陈边务”折。10月31日，左宗棠在《逆酋窥边官军防剿情形折》中陈奏称：“新疆地方，因俗施治，政教未行，愚回信奉其汗比条勒已成锢习，非革除旧俗渐以华风，望其长治久安，事有难言者。微臣之妄拟改郡县亦以此”。对此，朝廷则又表示：“新疆地方愚回锢习未除，自应规画久远，移其风俗，俾就范围。该大臣所拟改设郡县，应如何办理之处，并著妥筹具奏”。显而易见，左宗棠与朝廷一致认识到：为边疆稳定，应从“移其风俗”入手；欲移其风俗，必须改设郡县。

崇厚擅签条约，遭朝廷上下的反对。清政府改派曾纪泽重谈伊犁条约。此际，左宗棠一方面配合曾纪泽伊犁谈判作军事布防；另一方面抓紧实施新疆善后事宜，为新疆建省作必要的准备。

在军事布防方面，左宗棠调兵遣将，造成对俄方强大的军事威慑，迫使沙俄改订条约，以收复伊犁。在清廷否定“崇约”之际，左宗棠即抓紧新疆地区的军事布防。据左宗棠于1879年12月4日上《复陈交收伊犁事宜折》所称：“就事势次第而言，先之以议论委婉而用机!次决之以战陈坚忍而求胜，臣虽衰庸无似，敢不勉旃!除乌里雅苏台、科布多边务，应请旨敕下该将军大臣预筹布置，以臻妥慎外，所有新疆南北两路军务，臣既身在事中，自当与各将领敬慎图维，期于有济。……分统杨昌濬所练之关内各营驰赴喀什噶尔均归刘锦棠总统，以厚兵力而资分布。臣率驻肃亲军增调马步各队，俟明春解冻出屯哈密，就南北路适中之地驻扎，督饬诸军，妥慎办理。所有进止迟速机要，应秘密者，即据所见函商总理衙门核酌，务期内外一心，坚不可撼，维持大局，仰副宸谟。现将军械先运哈密，诸凡布置已有端绪，其军饷一切最关紧要，臣与杨昌濬往复筹商”。1880年初，即曾纪泽赴俄谈判之际，朝廷为防备沙俄“伺隙启衅”，要求新疆方面“有备无患”，即令左宗棠“将南北两路边防通盘筹画，务致周密”。左宗棠遵旨布防：“以金顺所部扼扎精河一带，张曜一军由阿克苏前进，刘锦棠一军由乌什前进。”上述左宗棠军事布防，成为曾纪泽谈判的强大后盾，迫使沙俄改订《伊犁条约》。

新疆善后诸务皆次第兴举，成效显著。左宗棠认为：“新疆善后事宜以修濬河渠、建筑城堡、广兴屯垦、清丈地亩、厘正赋税、分设义塾、更定贷币数大端为最要”。1880年5月25日，左宗棠在《办理新疆善后事宜折》中，向朝廷详细奏报了办理善后事务的业绩：以修濬言之，“哈密修石河子渠，镇西厅修大泉东渠，迪化州修永丰、太平二渠，安顺一渠，绥来县修长渠，奇台县修各渠，吐鲁番所属渠工之外，更开凿坎井一百八十五处，库尔勒修复旧渠四十里，库车濬筑阿柯寺两大渠”；以屯垦言之，“镇西厅属兵民报垦五万数千余亩，奇台报垦民户九百有余，军营新垦六千六百余亩。迪化垦民户二千有奇。昌吉新旧垦户一千三百有奇。绥来共九百余户。吐鲁番及南疆八城除沙碛外，荒地渐少”；以清丈言之，令于收获后，“通过清丈，按地亩肥瘠、水分蠃绌，初分九等科赋，旋改为上、中、下三等征收，以取简易。约计六年(1880年)秋获，丈量可竣，按亩科赋多寡，始归一律”；以赋税言之，自光绪四年以来，“综计南北两路，征收粮数折合京斗已二十万一千九百余石。专就南路收数计算，较户部抄案从前额征十三万余石，已增十万六千五百石有奇”；以厘税言之，“各局册报，自四年秋冬至五年夏，不足一年，已收银十八万有余，亦称入款大宗”；以义塾言之，“刊发《千字文》、《三字经》、《百家姓》、《四字韵语》及《杂字》各本，以训蒙童，续发《孝经》、《小学》，课之诵读，兼印楷书仿本，令其摹写。拟诸本读毕，再颁行六经，俾与讲求经义。”“兴建义塾已三十七处，入学回童聪颖者，多甫一年而所颁诸本已读毕矣。其父兄竞以子弟读书为荣，群相矜宠，并请增建学舍，颁发《诗经》、《论》、《孟》，资其讲习；以货币言之，阿古柏据南八城时，“创铸银钱，程色分量任意低减，图售其奸。故市价相权，不能允协，民以为苦”。现“臣饬兰州制造新式铜模，交张曜督局依法试制。”左宗棠认为，“凡兹数端，均已有绪可寻，渐著成效者也。”对于左宗棠上述奏陈，朝廷深为赞许，曰：“览奏均悉。所陈井井有条，皆地方切要事务。既已渐著成效，即著认真经理，以期次第就绪，教养有资。”

左宗棠基于新疆善后初见成效，即于上《办理新疆善后事宜折》的次日，与帮办甘肃新疆善后事宜大臣杨昌濬联衔《复陈新疆宜开设行省请先简督抚臣以专责成折》。在此折中，左宗棠认为：“新疆南北各城频年办理善后事宜均有端绪”，“分设郡县于时务相宜”，“改设郡县经出经入费用，较之从前部拨常年实数，不但无增，且可渐减，诚及此时筹议兴办开设行省于国计边防不无裨补”。左宗棠根据新疆的地理形势，大体拟定了“改郡县，设官分职”的方案：“按新疆形势所在，北路则乌鲁木齐，南路则阿克苏，以其能控制全疆，地居天山南北之脊，居高临下，左右伸缩，足以有为也。谨拟乌鲁木齐为新疆总督治所，阿克苏为新疆巡抚治所，彼此声势联络，互相表里，足称其形势。将军率旗营驻伊犁，塔尔巴哈密台改设都统，并统旗绿各营。并拟增设伊犁兵备道一员。……北路镇迪道应仍其旧。……吐鲁番境一名广安州，为入南疆冲要首站，拟增设广安道一员。……南路拟设阿克苏巡道一员，喀什噶尔兵备道一员”。左宗棠强调筹画新疆建省具体事宜，“皆应由新疆督抚奏明，次第兴办者，非臣所得预议也。如新疆置省分设郡县，仰荷俞者先行，应恳天恩先简新疆总督、新疆巡抚，重以事权，俾以随时陈奏，径达宸聪”。

对于此折，朝廷于6月8日发出上谕，称：“左宗棠奏复新疆宜开设行省，请先简督抚一折，所拟建置事宜颇为详悉。惟现在伊犁尚未收复，布置一切不无窒碍。所有新疆善后诸务，仍著该督抚因地制宜，次第筹办。原折著暂留中，再候谕旨。”

左宗棠遵旨复奏的新疆“改郡县”方案，是符合新疆社情的合理方案；而此时朝廷以“伊犁尚未收复”为由，将其奏折“留中”，亦不无道理。左宗棠此折对新疆建省的贡献，不在于其方案是否马上能实施，而在于为日后新疆建省提供了基本蓝图。

随后，左宗棠、杨昌濬遵旨继续次第办理新疆善后。及至1880年9月左宗棠奉旨进京陛见，“以备朝廷顾问”时，朝廷允准“划哈密及镇迪一道归隶新疆”，同时又同意把甘肃新疆向不划分的协饷与军实，均作四六分析，以四分归甘肃，六分归新疆。显然，此时新疆已隐然成为一省之雏型。

1882年3月，清政府正式接收伊犁。伊犁收复之后，新疆建省事宜重新提到议事日程上来。此际，新疆建省之议仍在陕甘及新疆等地方大吏中展开。陕甘总督谭钟麟奏请先于新疆南路设置州县，以作建省准备；刘锦棠则主张新疆不宜分设行省，应与甘肃合为一省。朝廷不得不将谭、刘等主张通报在京各衙门，“著各衙门速议具奏”。

正值西北封疆大吏及各衙门为新疆建省问题议而未决之时，远处两江总督任上的左宗棠仍密切关注新疆建省的进展。1882年10月18日，左宗棠上《新疆行省急宜议设关外防军难以遽裁折》，吁请朝廷尽快设省。此折中，左宗棠从建设边防、巩固国防的高度阐述新疆早日设省的必要性。他说：“新疆周二万里，与陕甘督臣、陕西抚臣治所均相距甚远。从前分设将军、都统、参赞、办事领队、帮办协办大臣、换防总兵，各员布置不为不密。然治兵之官多、治民之官少，已有偏重之势。北路镇迪道以下，尚有同知、知州、通判、知县各官；而南路则诸从简略。窃以各直省凡督臣兼辖省分，尚赖抚臣自治其境，乃克相与有成。盖广土众民，设官分职，事本相因。况以新疆地段之远，他族逼处，故土新归，治内治外，事同草创，非规模早定，废坠无自而兴，非体统特尊，观听无从而肃，此固非添设道员之所能为力者。欲责陕督以遥制，则有鞭长不及之虑，欲责使臣以兼治，则有越俎而代之嫌。”左宗棠进而系统分析了早定新疆设省大计的必要性和可行性，指出：“天山南北两路，还隶版图，气象一新，中外群属，耳目诚及。此时早定大计，约计其便有五：取我固有之地而自治之，疆索秩然，行国居国相芘以安，异类无从搀越，一也；中外交涉事件，差以毫厘，谬以千里，有督抚近驻其地，抚臣治内，督臣治外，凡可以防患未形者，可先事绸缪，绝其祸本，不至暗长潜滋，难以收拾，二也；防营未撤，将士用命，既可壮疆臣之声威，即将来设立制兵，亦可就中挑选久经战阵之才，错落布置其间，士气既扬，军威自壮，三也；回民素性虽悍，新出水火，当为急谋安插，结以恩信，则感激易生，施之教化，则污染渐涤，四也；从前兴作各事，借资于勇力者居多，而不可无官以善其后。督抚睹闻亲切，默陟分明，乐事劝功，人知自奋，五也。否则，民力有须臾无死之心，而顾等诸羁縻勿绝之列。万一强邻窥伺，暗煽拼飞，后患方兴，前功尽弃，与其抢扰于事后，曷若审慎于几先，如是则虽一时稍觉劳费，亦有不得而惜者。”

毋庸置疑，左宗棠在此折中全面论述了新疆建省的必要性、重要性和可行性，是其新疆建省思想的集中体现。尽管朝廷对此折以“留中”处置，但新疆建省之议在西北督臣和清廷中枢中继续展开；新疆建省的前期准备工作在西北督臣中顺利进行。1884年11月17日，朝廷向内阁发出上谕，决定新疆建省。朝廷之所以作出新疆建省决策，亦无疑受左宗棠上《新疆行省急宜议设关外防军难以遽裁折》的影响。

1884年11月新疆建省，是中国边疆建设史上的划时代事件，也是新疆边防斗争胜利的结果。新疆建省，有力促进了西北边疆地区的社会安定、边防稳固、民族团结和经济发展。从1877年7月左宗棠上《遵旨统筹全局折》起，至1884年11月清廷正式下诏设新疆行省止，建省筹议历时八个年头。在整个新疆建省筹议过程中，左宗棠对新疆建省的作用，是同时代其他督抚大员所不能替代的。他审时度势、高瞻远瞩，率先并屡次向朝廷提出新疆“设行省改郡县”的主张；他不畏艰险、苦心经营，筹划、实施新疆善后事宜，为新疆建省创造必要的物质条件；他从新疆民情、社情出发，较为合理地设计了新疆行省的蓝图；他凭其卓越的军事指挥才能，成功地收复了新疆，为新疆建省创造了客观条件。左宗棠堪称新疆建省的倡导者、推动者、设计者和奠基者。左宗棠为新疆建省的功绩，永垂于中华民族边疆建设史上。