中华民国从成立之日起，就面临着十分严重的财政危机。一方面，以前清政府所课征的许多苛捐杂税已宣布废除；海关及部分常关、盐厘的税收被帝国主义者把持，拒绝交给临时政府；各地的田赋和其他税收也被各省军政府截留，不上缴中央。另一方面，由于南京临时政府成立时就对外宣言，中国以前与各国缔结的条约继续有效，应偿还的外债照旧偿还，列强又因此趁机逼债。因此，无论是南京临时政府还是后来的北京政府始终无法摆脱财政危机的困扰。与全国当时的情况一样，云南军政府成立后也面临着严峻的财政困难：其一，云南为山国，夙称贫瘠。清末时，云南岁入不过300余万两，而岁出却需600余万两。除每年由清户部拨款及各省协济160余万两外，尚不敷100余万两。云南辛亥起义后，省内的公私币藏虽未损失，但由于各省独立后，全国局势混乱，协款骤停，中央亦无力拨济，因此财政收入方面的缺口共达300余万两，占全省财政总收入的一半以上。其二，为支援武昌首义，迅速稳定西南，云南军政府应黄兴、黎元洪和谭延闿的要求，先后组织援川、援黔，又主动要求援藏，参与平叛，军费开支在100万以上。其三，云南重九起义后，百废待兴，亟需组织进行经济建设，据测算，发展实业就需投入资金5000余万。其四， 为巩固边疆，蔡锷十分注意边境土司地区的治理，决定持渐进主义，先从振兴教育、提倡实业、收揽法权、试办警察数端入手，但这也急需大量的资金投入。因此，当时有人曾指出，云南“财政困难，达于极点”。

有鉴于此，蔡锷认识到，新生共和政权的稳固与否取决于财政状况。因而，从巩固新生革命政权出发，蔡锷极为重视财政问题。在分析研究云南乃至全国当时的财政状况后，蔡锷多次分别致电孙中山和袁世凯强调，“军兴而后，用度浩繁，财源枯竭，各省一辄，挹注既属无方，而支销不能稍待，于是有募集公债，发行纸币之举，以暂济眉急。剜肉医疮，得过且过，深恐捉襟见肘，经济恐慌之象，即在目前。各省不能支撑，中央亦无从提挈，财政紊乱，斯国体分裂，不知所届矣。” “民国初立，建造改革，非财莫办，尤非中央有稳实计划，财政决难就理。”

为迅速解决财政危机，巩固新生革命政权，蔡锷及时提出了开源、节流和加强财政管理等一系列改善财政的主张，并亲自领导在云南付诸实施，从而使民国初年的云南在没有中央和邻省协济的情况下，出现了经济繁荣、政通人和的良好局面。

一

蔡锷认为，解决财政危机，关键在于发展生产，广开财源。对于中央政府指望借外债度日的状况，蔡锷致电袁世凯：“一年以来，全国注目于大借款，一若大债借成，百端政务立可措施如意者，不知大借款之用途，须有一定计划，只能作整理特别计划之基金，未可移挪乱用，至普通行政，仍当尽内力支办。”他主张把开源作为整理财政的第一要务，并在云南推行了一系列开源措施：

1.筹办公债。蔡锷认为，云南财力困难，“非扩张实业、交通，不能发达，非借外债亦不能举办”。因此，为了发展云南地方经济，蔡锷曾与英、法领事及外商接触，希望能筹借外债。但由于外商要求有抵押，蔡锷恐有碍国权，终未敢遽行决办。稍后袁世凯政府欲借外债。蔡锷知道后认为外国夙昔所持主义，欲以财力亡我国家，为扼吭捣穴之计，因而也反对中央政府举借外债。外债不成，如何解决财政困难？蔡锷把目光投向民众，决定举办国民捐，因而拟订了云南爱国公债章程，其大概办法是公债总额五佰万元，发行额面分为一元、五元、十元、五十元、一百元五种，以本省钱粮地丁银担保，自民国元年起，十年以内分年偿还，不给利息。公债统由富滇银行经理，其用途由省议会监督稽查。1912年6月9日，昆明各界为发行爱国公债举行国民大会，蔡锷为大会主席并发表演说词，号召民众踊跃认购。此后又筹办女子爱国富签公债，专收女子首饰，填给公债票。两种公债推行结果，“计先后收入十余万，虽未能聚集巨款，而财力得以稍纾”。

2.整顿税收。税收为财政的主要来源。清末时，税制混乱，官吏中饱私囊，公家所得不得超过十分之二、三，而各级官吏和征收人员却扣留十分之七、八。云南光复后，蔡锷实行税收征管改革，由殷实绅商承办，视每年认解之数先缴一半为保证金，待年终厘金总额交清后，再将保证金退还。为加强征收管理，还实行监征制度，制订了监征员章程，由议会举定监征员，监视征收，以保证各税征收到位。与此同时还开征了契税、烟酒税，“以救目前之急”；“清丈田亩，以裕国课而均负担”，“故厘税收入较昔年为加旺”。

3.革新盐务。盐课及附捐为滇省收入最大宗几倍于田赋。为了加强盐税征管，蔡锷采取以下改革措施：一是撤销盐道，盐务改由实业司兼管，同时厘订章程，就原有所征课及附加各数合并计算，改两为元，统名曰盐款；二是新设督监督销总办，加强监管；三是实行就场征收，杜绝侵挪亏欠各弊端。结果盐务积弊革除，不仅盐款大增，而且盐产量不断增加，“开滇盐济黔之例”。

4.开设银行。清末，云南有清朝户部银行分行，但只设于省垣而经理亦多未善，银根之舒急亦难酌剂。清朝政府被推翻后，该行随之结束。云南军政府成立后，民政部所辖财政司和实业司联合呈文蔡锷，请求成立“云南公钱局”，“专营存放、抵押、汇兑事务，发行银钱纸币，并赶铸银、铜元，所有通省钱粮厘税，均可用此缴纳”。蔡锷则认为“公钱局”规模过小，要求比照外国官办银行之例，成立云南省地方官办银行，以取代大清银行，并建议未来的银行命名为云南富滇银行或云南富国银行。后经两司研究，决定选用云南富滇银行的名称，并拟定章程、筹集资本、呈报蔡锷批准后，于1912年2月正式成立开始营业，并设分行于下关、昭通、个旧等处，开办存放、抵押、汇兑等业务，还发行纸币与银元，一律通行。富滇银行建立后，基金充足，“民间之信用既坚，故财政亦不至竭蹶”。据当时的外交部驻云南特派员调查，该行主要贷款对象为各商号，仅1913年就放贷302万元，对于促进民初云南商业的发展，稳定市场物价和安定社会起到了积极的作用。

5.发展实业。对于发展实业的问题，蔡锷早年就曾有涉及。留日期间，蔡锷对于日本工业的近代化有初步的了解和亲身的感受，并以日本为参照物，对中国自洋务运动以来清政府所创办的军事工业进行过分析，提出过批评，认为虽然“制兵之局相继林立”，“然而经营三十余年，绝无成效可睹”。但由于此时蔡锷所关注的是军事救国事业，对于发展实业的问题没有也不可能进行深入的研究。辛亥革命后，蔡锷认为，他所追求的军事救国任务已经完成，“溯自武汉倡义，至南北政府统一之日，相距仅数月，同时达政治、种族革命之两目的”，接下来应当致力于发展经济。他曾多次强调：“破坏为建设而破坏，非为破坏而破坏。破坏而不能建设，不第不为功之首，直为罪之魁矣。”在这种思想推动下，辛亥革命之后，蔡锷开始关注发展实业问题，希望通过发展中国的实业，迅速实现民富国强。在云南军政府都督任上，蔡锷在推行各项财政改革的同时还认识到：云南财政困难，民生凋敝，“非急振兴实业无以为自立之地”。基于此，蔡锷在军政府内设实业司主管发展实业事务，采取了一系列措施，一方面“整顿已办之实业(如锡、铜、茶、桑)”，另一方面，“清理盐务税务，创设银行，鼓铸银元，试办航业，振兴矿业”，以促进云南实业发展，从而使民国初年的云南出现了兴办实业、经济繁荣的良好局面。1913年云南的财政收入在没有外省协济的情况下仍明显增加，比上年猛增近100万元，增长14.5%。这在当时确是了不起的奇迹。

二

在努力开源的同时，蔡锷认识到，在财政收入短期内不可能有大的增加的情况下，如果“只求收入之方，而不谋节流之法，则随集随散，来日方长，恐竭吾民之脂膏，仍不足以填无底之奚谷壑。”1912年5月，一直关注财政问题的蔡锷致电袁世凯及各省都督，对中央政府一些浪费钱财的现象提出了严厉批评。他在电文中说：“前阅南京临时政府决算，一月军费几至九百万元，又接黄留守(即黄兴)哿电，留守府直属各军队饷银每月约需款五百万元以外。以前者计之，年需一万万元以外，以后者计之，亦需六千万元以外，而南北十余省之军费，尚不在内，国何以支？且闻孙中山先生因邀一己之名，以耗国家之费者，亦至数十万元。今袁总统受国民之托，建设新猷，或不至如南京政府时之财政紊乱。然唐总理一南行，而消费至二十余万元，今交通部又复纷纷派洋员赴各省勘电线。电线之宜修固不待言，然不先询各省何处应修，而即派员分头查勘。况云南至毕(节)一路，前已由滇修通，曾经电明，何以复派洋员往勘？此等费用，宁非虚耗！”在这里，蔡锷指名道姓，对南京临时政府和北京政府都提出了批评，且言辞激烈，不讲情面，反映了他对当时财政危机的焦虑和对共和国前途的担忧。他认为：“民国非刻意节流，则财政万无整理之日。”因此，他提出，中央和地方“宜采取支出节缩之义”。

如何节流呢？蔡锷建议中央政府从以下七个方面入手：第一，要裁兵，缩小军备，全国以二十五师为限，裁腹省都督，裁绿防各营，而专注充裕军实，储养将校。海军只能维持现状，不可扩张。第二，外交方面所需的经费要严格审核，杜绝浪费。第三，要严格控制行政编制，减少行政开支，各省除繁盛通商处所委设专员外，余均委地方行政官管理。司法只可具雏形，为将来扩张地步，现宜裁筹备处，只于省会设三级厅，各道设地方厅，各县以知事兼行初级职务，而扩大初级权限。第四，教育宜划分全国高等以上学校区域，由部直办，不必省皆设校，绝对不设速成科，而多派留学生，严予甄选。第五，要严厉核计交通部所管理的经费，减少浮费。第六，内务宜注重设警、修路二端，除最繁之都会市埠外，不设岗警，经费皆就地筹取。外官制除酌设民政长外，名目可改归一律，内容仍暂其旧，其余不急之务，一概缓办。第七，减少全国公务员薪俸，并使之一律。应当说，在当时情况下，蔡锷上述建议是十分中肯的。在积极建议中央政府大力节约财政支出的同时，蔡锷在云南推行了一系列措施：

1.汰除浮冗。云南军政府成立后，蔡锷即主持召开军政府政务会议，专题研究军政府机关编制问题，并提议将三井督销局、电报局、电话局并入实业司，将邮政局并入外交司，将提、镇、参、游归入参谋厅，从而撤销了清朝时一些重复设置的地方机构，减少了闲散人员，节省了政务开支。

2.裁撤军队。云南光复前清政府不仅在云南编练新军一镇(师)，还有巡防队，每年军费开支约310余万，占云南财政总支出的一半以上。“反正之初，迤西、迤南皆自添招募，又因援黔、援蜀添练一师，兵额骤增，饷糈益浩”。蔡锷认为，“各省自反正后，任意添招，兵额浮滥，财力竭蹶，此为大端”。因此，“此时节费之道，首在裁兵”。基于此，援蜀、援黔一结束，蔡锷即令裁兵30余营，而且“上下帖然，毫无他故”。这与当时一些大事扩军、拥兵自重的军阀形成鲜明的对比。有人统计，民国元年、二年，云南省因裁兵每年分别节省军费开支104.65万元和178.2万元。此实为节流之一大端。

3.节俭俸给。云南军政府一成立，蔡锷改革清朝九品制，实行三等九级官阶制，并规定了各等级军官薪俸，上等一级600两、二级400两，三级250两；中等一级200两，二级150两，三级100两；三等一级50两，二级25两，三级20两。1912年1月，蔡锷致电省内各地军政长官指出，“吾滇反正以来，整理内治，扩张军备，经费骤减，入不敷出，深恐财政支绌，不足以促政治之进，则维有约我同人酌减薪俸，以期略纾民困，渐裕饷源。”并决定都督的薪俸以二成支发，减至120两，减幅达80%，以下各等级官员依次少减，按三至八成支发，只有“兵士饷银仍照旧额”。半年之后，因中央大借款忽生挫折，财政部通告中央财政支绌情形，并倡全国公务员每月俸金减为60元之议，蔡锷又积极响应，带头第二次减薪，并发布命令说：本省公务人员薪俸前已“减成发给，最多者不过120元(两)，现因国事多艰，再加裁减，凡政军学警各界，除分认爱国公债外，其原薪60元以上者，均减为60元，以下递减，惟目兵暂仍其旧”。这样，蔡锷的月俸又由120两减为60两，仅为最初薪俸的1/10。结果，作为一省行政最高长官，蔡锷每月的薪俸仅与一个营长的薪俸相等，这在当时是全国罕见的。有人曾作过统计，民国元年、二年，云南因减薪节约开支数分别为32.8万元和50万元，为数不为不多。

4.剔厘陋规。在削减薪俸的同时，蔡锷还严格规定了各级政府的行政经费，一等府厅每月的公、杂费为450元，二等府厅州县为350元，三等州县为250元，并对节约行政开支作了许多具体规定，例如公务员不得侵吞缺额饷银，不得请客送礼，不得受贿和侵吞公款，兼差人员概不兼薪，不得挪用教育经费，以及不准滥行宴会，非星期日不得宴客等，从而使“行政经费较前锐减”。据史料记载：“蔡邵阳(蔡锷)督滇，崇尚俭仆，非星期(日)不宴客。一席之费，不得过五元。悬为禁例，违者有罚。警察厅长非星期(日)宴客，请蔡首座；请帖入，蔡即于其上批‘违背功令，罚薪半月’。闻者莫不诧异发噱，而奉令唯谨。”朱德后来回忆说，“蔡锷督滇时，廉洁成为一时风尚”。

三

高度重视财政管理也是蔡锷财政思想的一个重要方面。他认为，民初财政之疲惫，“非贫之为患，而整理非策之为患”。基于此，蔡锷在加强和改进财政管理方面也提出和实施了一系列的正确政策。

1.统一全国财政。早在云南起义成功后、民国政府建立之前，蔡锷就关注全国财政统一的问题，将其列入云南省军政府提请已独立各省都督府代表会议研究的主要问题之一。但是，民国政府成立后，由于各省省自为政，中央政府几无财政可言。这种状况使追求建立强有力政府理想的蔡锷十分不满。在他看来，“中央政府为全国行政之中枢，经纬万端，需款甚巨。……设因政府竭蹶，遂蹈危机， 各省岂能独存！”他认为，要改变这种状况，必须“二者并行，乃能交济”：一方面要实行分税制，划定国家税和地方税，明确中央财政与地方财政的权限和责任；另一方面要努力实现全国财政的统一。因此，蔡锷多次通电各省，支持中央政府分税制改革，大力呼吁统一全国财政，并将之作为建立强有力政府的重要内容之一。他说：“我国各省，区域不同，丰瘠互异，往往省自为政，痛痒漠不关心。即以目前而论，有为边要者，有当敌冲者，若专视一二省之财力以为支持，虽反正者十数行省，而实则力分而不厚。谓宜将各省岁入悉报中央，由中央视各省缓急情形，量为分配，庶可得酌济盈虚之益，不致以一部分而妨害全局”。否则“以后积重难返，终酿成不可收拾之势”。为使全国财政统一落到实处，蔡锷主张“三年内云南不求协助。各省有余力者，宜照旧解款中央”。同时，他还建议各省的财政官由中央派遣，并认为，“似此办理，庶可统一事权，将来地方制度颁行，亦不致多窒碍。”

2.加强财政宏观管理。全国财政统一后，如何加强管理，以发挥中央财政的作用。针对这个问题，蔡锷也提出了自己的看法。首先，对于全国财政收支问题，蔡锷主张中央要有通盘考虑和统一的收支计划，实行严格的预算管理，保证财政收支大体平衡。具体办法是，由财政部“将一切改革计划，预先筹定，然后准此编全国预算，量入为出，以巩内财基础”。“但使岁入各款不大减于前清预算旧额，岁出当无不敷”。这样，“预算既定，全国盈虚如何调剂，已有把握，则改革计划即可雷厉风行，不患不能统一”。在云南，蔡锷具体组织编制了全省五年政纲和财政预算，并确定了“以现时财政为标准定政费之多寡”、“以本省收入维持现状，以本省之外所得如协款，如外债之类以图发展”的预算方针，力求财政收支基本平衡。所以，蔡锷督滇期间，云南财政不仅未出现赤字，且略有节余。这些都反映了蔡锷重视财政预算管理，量入为出，力求收支平衡的理财思想。其次，财政支出的安排要突出重点，统筹兼顾。蔡锷指出：“所谓统一财政，不仅统一收入，并须统一支出。所谓统一支出，不仅以空言责令各机关枝节削减，须确定方针，注重何项政务，减轻何项政费。”他主张云南财政预算要节裁军事费，重点增加发展实业的经费，以推广实业，增加财源。这反映了蔡锷注重发挥财政支出的宏观调控作用，根据具体情况合理安排资金，以提高财政资金使用效益的思想。第三，要正确处理自力更生与借外债的关系，合理使用外债。蔡锷认为，民国初建，百业待举，借外债在所难免，但借外债应坚持有利于“发达国力巩固财政”的原则，“借债而用诸消费，则危险实多，若用诸生产之途，由利益亦巨”。因此，他主持制定的云南借外债计划数量限制在3000万元以内，用途严格限定为“修建滇邕铁路，整理矿务实业”。这又反映了蔡锷对于借外债的利弊有着比较清醒的认识，注意防止出现因滥借外债而导致财政危机。

3.加强对财政预算和执行的监督。为了提高财政经费的使用效益，蔡锷十分重视对财政经费使用的检查监督。他认为：“国家预算应由国会议决，地方预算应由省议会议决。”因此，督滇期间，蔡锷建立了省议会审查军政府年度财政预算的制度，每年由财政司向省议会报告预算情况，接受审查。并规定，省议会批准预算后，如果“各官厅有变更事实，必须增加经营者，应由都督、民政长指令主管官厅会同审计分处、财政司通筹协议，呈核办理。”此外，对于军政府有关财政方面举措，蔡锷也注意及时向省议会报告，并自觉接受监督。例如，1912年6月，为了筹集援藏平叛经费，在本省财政困难，而中央政府又无拨款的情况下，云南军政府拟“整理税契”，而且“收入尚有把握”，但由于省议会反对，最后“致不果行”。又如，为了保证军政府所发行的公债的使用效益，蔡锷规定，“其用途得由省议会监督稽查”。需要指出的是，以蔡锷为首的云南军政府的这种自觉接受议会监督、充分尊重议会意见的情况在当时确不多见。这既体现了蔡锷民主理财的思想，又发挥了省议会对财政收支情况进行监督的作用，有利于调动各方面的积极性。与此同时，蔡锷还要求在云南军政府内部分设了财政司和会计检查厅(后改为审计分处)，并明确规定：凡预算、决算皆由财政司编制，而用款之当否则必须经会计检查厅之严格检查和审核。这样就加强了对各部门预算执行情况的监督，从而“冗费浮支之弊悉以廓除”。

蔡锷在云南推行的开源、节流和加强财政管理的措施，收到了显著的成效。他在致梁启超的一封信中说：云南财政改革后，“综计节流所入不下百万，开源所入，约计当有二百万之谱。滇省昔年每岁不敷三百余万，经此次改革整理，收支可望相合”，“不必如李合肥(即李经羲，清末云贵总督)之逢人乞贷，哓哓纠缠也”。民国元年、二年云南财政在没有中央和邻省协济的情况下，不仅没有发生赤字，反而有所盈余，还主动向中央政府协济20万元，这实在是一个了不起的成绩。

由上我们也不难看出，蔡锷的财政思想既继承了开源节流等中国传统财政思想，又引入了注重财政预算和加强监督审计的现代财政管理思想，体现了我国财政思想现代化的发展态势。他的财政思想及实践不仅符合民初的客观实际，对于我们今天建设中国特色社会主义仍不无借鉴意义。