清代盐法基本沿袭明代的“纲盐”制，即政府凭编发的“纲册”，每年给盐商派行新的盐引，直接向制盐户收购、运销，“纲册”上无名的不准经营盐业。这种“纲册”称为“窝本”，到清代叫做“窝根”或“根窝”，是盐商世袭经营的专利凭证。《续文献通考•榷征》载：“纲册自刊定后：即留予商众，永之百年，报为窝本。”清沿明制，盐商缴纳一定数量的费用(约白银100—200两)后，即可取得“窝根”，凭“窝根”就能垄断指定地区的食盐收购、运销专利。清朝中期以后，他们还可将“年窝”  (每年凭“根窝”呈经政府的发给经营盐业的凭单)转售他人或将“根窝”典质与人，自己坐改厚利。盐商分为几类：场商，负责在盐场收购；运商，负责将盐运至规定口岸销售；总商，总揽其成，负责向政府纳税。盐税在清政府财政收入中占的比重较大，据邓之诚《中华二千年史•岁计》：道光年间岁入约为3740余万两，盐税750余万两，占20％以上。随着清代政治日益腐朽，盐商？吏任意浮报，从中渔利，以致盐价日增，人民买不起政府的官盐，官盐滞销，盐税积欠。按例两淮每年应销纲盐160余万引，而道光十年(1830)淮南只销50万引，淮北仅2万引，导致私盐充斥市场。从道光二年(1822)到道光九年(1829)两淮共拖欠盐税达4862万余两之多。 “纲盐”制的积弊，已是非革除不行了。  

道光十年(1830)，清政府以陶澍署理两江总督，他接任之后，即向清政府“疏陈淮盐积弊，请大删浮费以为补救”。清政府派户部尚书王鼎、侍郎宝兴为钦差大臣，考察两淮盐务，同陶澍会商改革办法。陶澍力主“除积弊即以兴利”，同王鼎等合疏条陈章程十五条。王鼎又奏请裁两淮盐政归两江总督管理，以一事权。当时对盐政的改革有的主张“课归场灶”，即由产盐户完税，不要盐商完税；有的主张“立厂收税”。他们都只是从增加国家税收着眼，没有考虑由于“纲盐”被盐商垄断，任意增加各种浮费，使食盐成本提高，老百姓便买不起腾贵的官盐这一要害问题。而陶澍的真知灼见，则认为问题的症结不在于税归谁完，而在于官盐减价，使价格低于私盐，既有利扭转政府盐税的亏欠，又使老百姓能买到较便宜的食盐。因此他认为清政府当时规定的“分地销盐，课归商办”的原则还是基本可行的，于是他针对“纲盐”制的积弊，采取了如下有力的改革措施：

一、“裁浮费以轻成本”。所谓浮费，是在食扯生产、运销过程中，盐商假公济私以各种名义征收的杂费。如收盐的场商有“公费”，原定两淮共70万两，总商又在此基础上任意增加几十万两，运到口岸销售的岸商又有匣费，如湖广汉岸每引加收一两二钱，共四百多万两；拥有“根窝”的老板也要每引征一两，还有所谓“坝杠费”等等。当时淮北海引杂费共需银二两二钱—分五厘，如此繁重的正杂税，盐的成本便增高了，售价当然腾贵。所以改革积弊，“非减价曷以敌私，非轻本曷以减价，非裁费曷以轻本，非变法曷以裁费。”陶澍便以变法裁费作为改革的主要措施。他首先从自己兼管的盐政衙门着手。道光十一年(1831)，陶澍奉命兼理两淮盐政。立即缴还盐政每年应得的养廉银(即俸薪)5000两；刘盐政衙门的各项开支细加审核，裁减每年不必要的“陋规”，十六万两有零。他深知“惟有身先节省，以期省一分之浮费，即减一分之盐价，庶官引得以畅销，民商均归便益。”接着又将淮南的“窝价”、淮北的“坝杠”等杂费，分别予以裁减，每年共几百万两。统一“裁定公费、匣费，每引只征四钱，扬州每年开支三十万两，湖广、江西……革去总埠，共裁岸费百有十余万两，而窝价每引给银一钱二分，亦省费百四十众万两”。于是正本清源，盐商不敢任意浮报杂费，大大降低了盐的成本。

　　二、设立内外两库制度。将上缴政府的税款，贮存内库，专候政府调拨，任何人不能动用挪垫。归盐商和地方开支的杂费存外库。撤销专管库银而又右权挪用库款的总商，以免从中鲸吞库银。

三、严禁粮船官船夹带私盐。以前漕粮北运京师，回空夹带芦盐，其数占去淮北三个月销额，使芦盐侵占了淮盐销岸，影响淮盐销量。陶澍奏清严禁漕船带盐，并分派弁兵力行稽查，从漕船入境渡黄、渡淮、过关，层层严加检查。为此曾同漕运总督发生矛盾，但陶澍仍坚持自己的主张，并得到道光的支持，终于按原议办事。从此芦盐再不进入淮盐销岸。至于官定运盐船只超重夹带私盐，借官行私，也严格禁止。规定计船装盐，不留空舱；发足水脚运费，不准勉尅扣，于是官船带私的弊端也禁止了。

四、淮比实行“票盐法”。淮北过去官盐滞销最甚，多年课食两空。道光十一年(1831)开纲，一年只销二万余引，较定额不及十分之一。陶澍针对“纲盐制”垄断食盐运销之弊，来一个彻底改革，于这年的十二月奏请推行新的“票盐法"，先在安徽、河南、江苏等三十一州县试行。“票盐法”的要点是：由盐运司印制三联票，每票十引，每引四百斤；各州县商民只要照章纳税均可领票运销食盐。这就打破了“纲盐制”所给予盐商垄断专利的特权，他们也就无法任意浮报杂费从中渔利了。试行“票盐法”的三十—州县只有一年多，就运销二十万三千一百余引，较原额溢运过半。道光十二年(1832)二月，奏请在淮北所有销岸全面推广“票盐”，并规定每引正杂课只征银二两五分一厘，此外不许丝毫增加。于是淮北商贩辏辐，盐场一空。陶澍“受任之前，淮南以十载而行六纲。”自实行“票盐法”之后，”淮北率一岁行两纲之盐，尽完以前滞欠，且割淮南悬引。两淮共完正杂银三千六百四十余万两，库贮实为三百余力两。”故“票盐之功，不特再造淮北，抑且普及淮南也。”由于“票盐法”之实行，不仅官盐价格顿减，人民负相也相应减轻了。“是票盐之利，实足以下便民生，上裕国库。”历来对陶澍改“票盐”评价甚高，如解放前《东主杂志》(34卷第7期春季特大号)曾向丰在《中国盐政之动向》一文中说：“道光间，两江总督陶澍于淮北改行票盐法……革除专商专岸的弊病，于是盐务颇有起色……综观历代盐政，极为繁复，其办理较有成效者，除春秋之管仲、唐之刘晏、清之陶澍外，几不多见。”因“票盐法”成效大著，后来陆建瀛仿行于淮南。同治年间左宗棠督抚闽浙，也在浙江福建改行“票盐法”。可见陶澍在淮北创行的“票盐法”对后世所起的影响甚大。所以《清史稿•陶澍传》说：“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利。”

陶澍是封建社会统治阶层中的一员，他改革盐政的主要目的，是为了“上裕国库”增加清政府的财政收入，以挽救封建统治的危机，但他实行的“票盐法”能起到裁浮费、除中饱、剔积弊的作用，使成本减轻，盐价降低，广大人民从而得到实惠，确实达到“下便民生”的目的。陶澍在《推广淮北票盐折子》中记述说：“从前百姓淡食，不得已而买食私盐。地方官司亦不得已而佯为不知，督销有同具文。且盐价腾贵，每斤需钱六七十文，自票盐到境，盐价顿减，取携甚便，民惰安之。”

封建王朝历来大多实行盐铁专卖政策。明清的“纲盐制”有效地保护少数领有“窝根”盐商的世袭垄断专卖的特权，他们已成为封建统治阶级中拥有雄厚经济实力和政治权力的集团。《中华二千年史•盐商》称，扬州盐商“服食、器用、园亭，燕乐同于王者”，可以想见其煊赫之势。他们把凭借专利盘剥人民血汗得来的巨额资金，用来兼并土地，役使农民力之耕种，收取封建地租，使商业资本同土地结合起来，从而加强了封建剥削，阻碍了资主义经济萌芽的发展。陶澍的“票盐法”打击了领有“窝根”盐商的既得利益，剥夺了他们垄断专利的特权，客观上有效地加速封建经济的解体，促进了社会的发展。

“票盐法”取销了少数盐商的专卖特权，保障了多数自由从事盐业购销商人的合法利益，食盐畅销，活跃了市场，有利于商品经济的发展。因此，陶澍的盐政改革是值得肯定的。

任何改革都会遇到阻力，陶澍当时的盐政改革也是阻力重重。魏源在《陶文毅公行状》中说：“裁鹾费，则窝商？吏挠之；议截粮私，则长芦总漕挠之；改票盐，则坝夫岸吏挠之，群议沸腾，奏牍盈尺。”可以想见反对改革的势力是不小的，但陶澍坚持自己的正确主张，并设法说服最高统治者清宣宗(即道光)以取得他的信任与支持。这样，终于使改革成功。因此陶澍盐政改革取得重大成效，是他勇于改革，敢于战胜重重阻力的结果。这一点，在今天是有借鉴意义的。

陶澍盐政改革的成功，也是群策群力的结果。他周围有一个有胆有识的班子，如林则徐、贺长龄都曾作过他的部属，得到他们的支持，体现了上下级之间的团结合作。又如用俞德渊为盐运使，充分发挥了他的才智。《清史稿》称“俞德渊精会计”是一个理财能手，又很廉洁正值。“两淮本膏脂地，运使多以财结权贵及四方游客，取声誉，皆出商赀。德渊谨筦钥，失望者众。”改革两淮盐政，德渊为陶澍做了不少具体工作。魏源是中国近代史上有名的进步思想家，资产阶级改良主义的先驱。陶澍请他作幕僚，出谋划策，作改革的主要参谋。魏源对陶澍也非常心折，称他“胸怀洞无城府，待人表里如一。”而且把他引为平生知己，“源自弱冠入京，及来江左，受公知数十载。”他俩之间的关系是亲密的。其他如姚莹、包世臣等郁是能吏，都团结在他的周围。所以陶澍的改革是靠了这些人共同的努力成功的。王安石说：“人才难得亦难知”，陶澍在知人善任方面，在今天的经济体制改革中也是有借鉴意义的。