1871年7月，沙俄乘阿古柏入侵新疆之机，悍然侵占伊犁，并图谋入侵新疆全境。清政府多次派员交涉，沙俄均抵赖不还。1875年4月，清政府派左宗棠进兵新疆；1878年1月，粉碎了阿古柏政权，收复新疆全境。但沙俄仍据占伊犁不还。1878年6月，清政府派崇厚赴俄谈判，所签《中俄交收伊犁条约》使中国领土、主权蒙受重大损失。清政府拒予批准；改派驻英、法公使曾纪泽兼任驻俄公使，赴俄再次谈判。1881年签订了《中俄改订条约》，虽然也是个割地、赔款的不平等条约，但对《崇约》却作了重大修改和增删，争回了部分领土、主权。这在中国外交史和中俄边界史上，都是个相当重要的历史事件。长达十年的“伊犁交涉”，终以沙俄让步，中国收回部分领土、主权而告终。
一、沙俄侵疆野心及其与英国的角逐
沙俄是个扩疆成性的帝国。1858—1864年通过《瑗珲条约》、《北京条约》和《勘分西北界约记》，它割占了中国150多万平方公里的领土。但它并不满足，还企图鲸吞整个新疆，进而与英国争夺南亚地区，谋取伸入印度洋的出海口。英国则以印度为基地，意欲侵占西藏，插足新疆，阻止沙俄势力南侵。为此，两大帝国在新疆展开了角逐。
1865年，中亚浩罕头目阿古柏乘新疆少数民族反清起事之机侵入新疆，占领南疆全境和北疆部分地区。1867年成立“哲德沙尔国”（七城之国）。英、俄两国都想把它抓在自己手中，作为侵占新疆和遏制对方的工具。英国的基本政策是扶植阿古柏，派使访问、赠送武器、输入商品，扩大政治经济影响；并支持阿古柏向北疆扩张。沙俄主要采用武力威胁、施加政治压力，变阿古柏为其附庸；并乘机割占我国西疆领土和战略据点。阿古柏则采用两面勾结的政策。
1864年7月，沙俄派兵占领霍尔果斯河西两个卡伦，控制特克斯河谷，掌握伊犁出入要道。1866年与阿古柏达成协议，“彼此行动，互不干涉”。1867年，要阿古柏同意它“修筑一座横跨纳伦河的桥梁和一条通过天山进入喀什噶尔的军用公路”。1868年，沙俄又派商人和军官到喀什噶尔逼索特权。
英国见沙俄势力深入南疆，于1868年12月，派克什米尔专员到喀什噶尔赠送步枪。阿古柏则表示：愿为女王维多利亚的臣属，并派使回访。1870年，英又派代表团，再赠步枪一万支和若干门大炮。引起沙俄的极大关注。
为了“先发制人以对付英国企业”，沙俄于1872年，派正式代表团与阿古柏订立商约，以承认阿古柏为“哲德沙尔元首”为诱饵，逼取了许多商业特权。
英国不甘国居后，于1873年派出300人的代表团，并带有维多利亚女王的亲笔信。次年2月，也签订了通商条约，以承认阿古柏为“艾米尔”统治者的条件，换取了通使、通商等种种特权。
1876年，沙俄派军事代表团到喀什噶尔，利用阿古柏的困境，强迫它割让中国南疆的部分领土和军事据点，并搜集情报，作进一步入侵准备。阿古柏被迫表示：“我不能违抗土尔克斯坦总督的意志”（沙俄吞并中亚浩罕等三国后，统称之为“俄属土尔克斯坦”。并把我国新疆称之为“东土尔克斯坦”）。
同年11月，沙俄又派以昔尔热瓦尔斯基为首的“探险队”到喀什噶尔。事后，他们向沙俄总参谋部报告说：“阿古柏伯克的王国……就要垮台”，“对俄国说来，当前正是确立东土尔克斯坦关系，使之对自己更为有利的最好时机。阿古柏现在对于我们的任何要求都一定会同意。……我们最好把我们的国界，从纳喇特岭移到达兰达板”。
俄、英侵吞新疆的野心，由于左宗棠军队很快消灭了阿古柏政权，而未能得逞。
二、沙俄强占伊犁和清政府的初步交涉
1869年秋，阿古柏开始进犯北疆。沙俄为防止阿古柏攻占伊犁，于1870年8月占领穆扎尔特山口，又于1871年7月4日强占伊犁。将伊犁九城之大城及西北五城毁平，于金顶寺另建市区供俄军驻扎。7月13日，通知清政府说：“已于5月17日克服伊犁城池，请定如何办法”。又说：“愿将所得伊犁地面交还贵国”，请“迅即派员前往接收”。后来又说：“只以回乱未清，代为收复，权宜派兵驻守，俟关内外肃清，乌鲁木齐、玛纳斯各城克服之后，即当交还”。
清政府立即派伊犁将军荣全前往交涉。1872年5月19日在塔城西北与俄方代表博呼策勒傅斯基谈判。俄内务部对其代表的指示是：占领伊犁是为了“保障中国利益”；没有足够中国军队到来，俄不能归还伊犁；了解清政府对伊犁将采取的措施等等。在谈判中，俄方代表不仅不谈交还伊犁，反而提出在新疆全境通商、重划中俄边界、赔偿俄领事“损失”等无理要求。荣全向清政府报告说：俄“不止在要求重币；亦不仅窃据伊犁；将尽新疆之地皆为己有而后已”。荣全拒绝了俄方的无理要求。谈判转到北京进行。
1872年6月，恭亲王奕訢在北京照会俄驻华公使倭良嘎哩，指出：只要交还伊犁，“倘有应商条件，……不妨彼此从长商议。”7月，倭良嘎哩拒绝说：若要交还伊犁，必须“修改”《勘分西北界约记》所划中俄西部边界。1873年初，新任驻华公使布策更提出：“塔（塔尔巴哈台）、库（库尔喀喇乌苏）两城大路迤南及极西地方，均归本国以兵力办理”。这就表明，沙俄不仅无意交还伊犁，而且要吞并整个新疆。
清政府已清楚地看到，与沙俄空口谈判无效。1873年1月16日发布上谕说：俄国“一味狡展，心殊叵测，……断非空言所能有济。必须中国兵力足以震慑，先发制人，方能操纵自如，杜其觊觎之渐……。倘能先复玛纳斯，……进复乌鲁木齐，勿使该国续有占越，庶可挽回大局。”因而清政府决定，派军队先驱逐阿古柏、规复新疆，然后再交涉伊犁问题。
但当时日本正在兵侵台湾、意图吞并琉球。清政府认为，台事受辱皆因“海疆备虚”；日本“为中国永久大患”，因而提出“切筹海防”之议。而西征规复新疆和海防都需要经费，这就引起一场海、塞防之议的争论。疆臣大吏们大致提出了三种意见：
（1）直隶总督李鸿章认为：“海防西征力难兼顾”。主张“不必急图进取”新疆，“移西饷以助海防”。
（2）湖南巡抚王文韶主张“全力西征”。
（3）陕甘总督左宗棠认为：“若此时即拟停兵节饷，自撤藩篱，则我退寸，而寇进尺”；“宜以全力注重西征。俄人不能逞志于西北，各国必不致构衅于东南”。他的战略主张是：“欲杜俄人狡谋，必先定回部（指新疆），欲收伊犁，必先克乌鲁木齐”，“乌城形势既固，然后明示以伊犁之疆索，尺寸不可让人。”
最后，清政府采纳了左宗棠“东则海防，西则塞防，二者并重”的意见。1875年5月3日，任命左宗棠为“钦差大臣督办新疆军务”；同月30日，任命李鸿章和沈葆桢分别督办北、南洋“海防事宜”。
1876年3月，左宗棠采取“先北后南”的战略，在新疆各族人民支持下，兵分三路，节节取胜，至11月即收复北疆大部领土。
中国军队的胜利，引起沙俄的不安。1875年7月，俄派索思诺夫斯基率“科学贸易考察团”到兰州，以出售500万斤粮食为诱饵，妄图阻止左宗棠进兵新疆。后来索思诺夫斯基自供说：“我的思想是把左宗棠的军队全部依赖于我们的粮食上。”1876年6月，沙俄土尔克斯坦总督考夫曼派兵强占中国苏约克山口极西、阿赖岭以南一些据点。11月又派“考察团”和“特别代表团”到南疆诱迫阿古柏签订所谓“俄阿边境条约”，妄图割占新疆西南大片领土和军事据点，以便阿古柏垮台后，逼迫清政府承认其既成之事实。
中国军队的胜利，也引起英国的不安。1876年4月，英印政府派福西特到天津，与驻华公使威妥玛分别向李鸿章为阿古柏求和。1877年1月，英外交部又命回国述职之威妥玛向中国驻英公使郭嵩焘提出阿古柏愿为清朝藩属等求和条件。左宗棠上书反对说：“方今北路已复乌鲁木齐，全境只伊犁尚未收回。南路已复吐鲁番，……。英人为安集延人（指阿古柏）说者，虑俄之蚕食其地，与英有所不利。……我收复旧疆，兵以义动，彼何以难之？”
1877年4月，左宗棠利用英俄争夺巴尔干之机，连克数城，阿古柏于5月服毒自杀。
1878年1月2日，左宗棠军收复阿古柏残匪最后一个据点——和阗，处决了金相印。至此，除伊犁外，新疆全境已全部收复，取得了平定阿古柏政权的全胜，粉碎了英、俄企图利用阿古柏变新疆为其殖民地的种种阴谋。这一胜利，保卫了我国在新疆的主权，巩固了祖国的统一，使1／6的国土、160多万平方公里的土地得以保全，为中华民族建立了不朽的功勋。这一胜利，也为收复伊犁的外交谈判，创造了极为有利的条件。
三、清政府拒批《崇约》，曾纪泽出使彼得堡
俄国于1871年强占伊犁时，原以为清政府无力平定新疆；只要清政府不能收复新疆，它就可继续占领伊犁。因此，它曾假惺惺地表示：“只以回乱未清，代为收复……，俟关内肃清，乌鲁木齐、玛纳斯各城克复之后，即当交还。”但出其所料，左宗棠军却于1876年11月收复了乌鲁木齐和玛纳斯。
1877年2月，奕訢与布策谈判。布策不但不践前言，反而提出先商定西路通商，然后再谈交还伊犁；3月，他又提出“此时必须中国将交涉各事办结，先有真心愿与俄和好凭据，方可议及（归还伊犁问题）。”
1878年1月，左宗棠军收复新疆全境。3月，总理衙门照会布策，要求按约将逃往俄境的白彦虎及其党羽解送中国。布策搪塞说：“此事仍必须经由左宗棠照会土尔克斯坦总督”。而当伊犁将军金顺派提督殷华廷前往阿拉木图交涉时，该地俄官却又答以“至交还伊犁一节……非在总理衙门商办，恐议论多而难成”。清政府反复交涉，布策和考夫曼互相推诿，始终没有结果；而且1878年3月，布策又离京回俄。于是清政府于1878年6月决定，派吏部左侍郎崇厚出使俄国，到彼得堡去直接进行谈判。
1878年12月底，崇厚到达彼得堡，1月8日呈递国书。俄政府先是肆意刁难，后又破格接待，虚意笼络。左宗棠指出这种手段不外是：“先以巽词之、枝词惑之，复多方迫促以要之”。崇厚在俄，“心慑洋人之强”，“不明地势之险”，在8个半月的谈判中，他“不辨事理之轻重，其心意所注，专在伊犁一城”。而且，他不顾清政府“未可因急于索还伊犁，转贻后患”的一再指示，未经批准，即擅自于1879年10月2日，在克里米亚半岛的里瓦吉亚（今雅尔塔附近）的沙皇行宫，与沙俄签订了《交收伊犁条约》（也称《里瓦吉亚条约》，简称《崇约》）。这个条约的主要内容有三：
（1）割地：将伊犁西境霍尔果斯河以西之最富饶地区，南境特克斯河谷和沟通天山南北的穆扎尔特山口之险要地区，即伊犁地区7／10割给俄国，中国收回的仅是无险可守的孤城；此外，在喀什噶尔和塔尔巴哈台两地区的边界，也作了有利俄国的修改。
（2）赔款：中国付给俄国“代收”、“代守”伊犁的兵费500万卢布。
（3）通商特权：1.俄除按旧约在伊犁、喀什噶尔、塔尔巴哈台、库伦设领通商外，还可在嘉峪关、科布多、乌里亚苏台、哈密、吐鲁番、乌鲁木齐、古城等七城酌设领事；2.俄在蒙古、新疆全境免税贸易；3.增辟北路由科布多过张家口至天津，西路由嘉峪关经西安或汉中至汉口的陆路通商，其税率均较海关减1／3。
这显然是一个丧权辱国的不平等条约。
消息传来，举国大哗，一致要求改约。
奕訢批评这个条约说：“霍尔果斯河西及伊犁山南之特克斯川，均归俄属；并塔城界址亦拟酌改，……又于西境、南境各划去地段不少，似此则伊犁已成弹丸孤注，控守弥难；况山南划去之地，内有通南八城要路两条，关系回疆全局；……。种种弊端，难以枚举。以此视之，收还伊犁与不收同；或尚不如不收之为愈。”
左宗棠闻知《崇约》，气愤异常，他力驳李鸿章的所谓“先允后翻，其曲在我”；“曲在我则侮必招”，“只能随宜设法，徐图补救，并宜稍示含容”的投降之张。左宗棠说：“若仍以含糊模棱之见应之，我退而彼益进，我俛而彼益仰，其祸患殆靡所止，不仅西北之忧也。”左宗棠指出《崇约》的严重后果说：“若此次蚕食不已，新疆全境将有日蹙百里之势，而秦、陇、燕、晋边防，旦将因之益急。彼时徐议筹边，正恐劳费不可殚言，大局亦难复按也。”“察俄人用心，盖欲据伊犁为外府，占地自广，借为养兵之计，久假不归，布置已有成局。……我得伊犁已成一片荒郊，北境一二百里问皆俄属都，孤注万里，何以图存？……虽得必失。”左宗棠万分感叹地说：“武事不竟之秋，有割地求和者矣？兹一矢未闻加遗，乃遽议捐弃要地。厌其所求，譬尤投犬以骨，骨尽而噬仍不止。目前之患既然，异日之忧何极！此可为叹息而痛恨者矣。”
左宗棠提出：“就事势次第而言，先折之以议论，委婉而用机；次决之以战阵，坚忍而求胜。”也就是先通过外交用心谈判；不成，即以武力坚决收复。
与此同时，朝廷上下，文官武吏，纷纷要求改约；强烈谴责崇厚。清政府于1880年1月2日，将崇厚“交部严加议处”，3月3日定罪“斩监候”。2月19日，照会俄国：指出《崇约》“窒碍难行”，不予批准。并任命驻英、法公使曾纪泽兼任驻俄公使，赴俄谈判收复伊犁及商改《崇约》问题。
四、中俄军事对峙、清政府及曾纪泽的谈判方针
中国拒批《崇约》、惩办崇厚，使沙俄恼怒异常。1880年1月4日，其驻华代办凯阳德到总理衙门提出“质问”和“抗议”。其驻华公使布策也在彼得堡威胁中国参赞邵友濂说：“贵国若将崇宫保治以死罪，则关系邦交大局与各国公使脸面。明言之无益，姑看贵国办理如何！”同时，沙俄在土尔克斯坦和西伯利亚两地增兵，又命海军上将列索夫斯基带领23艘兵舰前往远东，胁迫清政府让步。对此，李鸿章在给曾纪泽的信中写道：“俄廷已派定海部尚书来华，督带水师，8、9月齐集北洋。又于伊犁、黑龙江两地调兵遣将，预备开仗。”
清政府在全国反俄情绪高涨的舆情压力下，命令左宗棠、李鸿章、曾国荃、刘坤一等，积极“筹备防务”。尤其在东北至新疆一线，加强了一系列防御布署，以备俄患。李鸿章在给提督潘鼎新的信中说：“时艰至此”，“我辈只合以血诚报国耳”。左宗棠则在新疆积极备战，他决心非将伊犁“收回不可”。1880年春，他兵分三路，“舆榇（带了一口棺材）发肃州”。中俄关系全面紧张起来。
在备战的同时，清政府就对俄谈判方针，于1880年4月向曾纪泽发出一道训令，训令指出：“此次办法，自以全收伊犁为是。否则，仅议条约，酌予通融，倘能就绪，尚是中策。若俄国不能全交伊犁”，而且“横生枝节，不得就我范围，则惟有随时随事请旨遵行，宽其时日，缓以图之。”后来更具体指示说：“到俄先告以难准之故。如因条约不准，不还伊犁大可允缓，能将崇厚原议两作罢论，便可暂作了局，意在归宿到此。”归纳清政府这个方针有三点：1.上策：全收伊犁；2.中策：仅议条约、酌予通融；3.最低方案：如上述目的不达，则中国缓收伊犁，也不批准《崇约》，使中俄关系维持在《崇约》前的状况。这是个避战求和的方针，多少反映了李鸿章“徐图补救”、“稍示含容”的投降之张。曾纪泽不同意这个最低方案。
1880年7月21日，曾纪泽在离英赴俄前，向西太后和光绪皇帝直陈了一个奏折，这就是著名的“敬陈管见折”。他认为，伊犁一案大端有三：分界、通商、偿款，筹办之法也有三：战、守、和。他分析对俄交涉有三种可能：
（1）“俄人不允，则称干比戈，声罪致讨，此战之说也”。他说：“左宗棠、金顺、刘锦堂诸臣拥重兵于边界，席全胜之势，不难一鼓而取伊犁”。但他认为：“伊犁地势岩险”，“俄人坚甲利兵”，“大兵履险地以犯强邻”，难“操必胜之权”；“我中原大难初平”，海防甫设“尚未悉周”；东三省及西北“处处与俄毗连”，“鞭长莫及”、“防不胜防”。故“战之一说，刻下固未易言也”。
（2）“俄人不允，则暂弃伊犁，存而不论，此守之说也”。他指出：伊犁“非仅西域之门户”，实“为中国镇守新疆一大炮台”。“今欲举伊犁而弃之，如新疆何？更如大局何？”因此他认为：伊犁“不可视为日后之事而忽之者也”。
（3）“俄人不允，然后取现之所驳者，陆续酌允，委曲求全，此和之说也。”他说：“俄人本以夸诈为能事，若此时逐条驳改，日后又不得已而允之，则将益启其狡谲之谋，且使西洋各国从而生心，诚恐此次伊犁约章挽回者无几，而从此中外交涉之务，议论日以滋多。”因此他主张：“准驳两端，均贵有一定不移之计，勿使日后为事势所迫，复有先驳后准之条”。
他对分界、通商、偿款三端的具体方针是：“偿款固其小焉者也；即就分界、通商言之，则通商一端，亦似较分界为稍轻。”他认为：“长守不渝者，分界是也”；“随时修改者，通商是也”。因此，他的谈判方针是：“分界既属永定之局，自宜持之定力，百折不回；至通询各条，惟当即其太甚者酌加更易，余者似宜从权应允，……庶和局终可保全，不遽决裂”。
曾纪泽在其直陈西太后和皇帝的另一奏折中，婉转地反驳了总理衙门“将崇议两作罢论”，“归宿到此”的指示。他奏报说：“臣愚以为，缓索伊犁姑废崇厚所订之约，总理衙门所谓意在归宿到此者，自系专指目前局势而言，至将来之归宿，似仍宜办到通商稍予推广，伊犁全境归还，乃可真为了结。”后来，总理衙门在一道指示中，实际上接受了他的意见：“前谕该少卿以伊犁一事如无成议，只可两作罢论，原是暂时归宿。”
概括曾纪泽的谈判方针是：1.界务：力“索伊犁全境”；2.商务：择数要端权益，力争索回；3.赔款：“兵费不能不加”。这虽也是个避战求和的方针，但他主张力争索回伊犁全境，较总理衙门“全收伊犁”不成，即将《崇约》罢论，任其久占的糊涂方针要强得多。
曾纪泽的任务是极其艰巨的。他在致总理衙门的函件中说：“须障川流而挽既逝之波，探虎口而索已投之食，事之难成，已可逆睹。”他在送邵友濂回京的诗中也说：“仓卒珠盘玉敦间，待凭口舌巩河山”。但他凭着对国事的忠心和对时艰的了解，毅然担起了这项任务。他在奏文中表示说：“臣到俄之后，即当恪遵奏定准驳之条，径硁固执，不敢轻有所陈，不敢擅有所许。啮雪咽旃，期于不屈而已。”这充分表达了他的爱国精神和坚强意志。
五、待凭口舌巩河山
——虎口索食之争
1880年7月30日，曾纪泽以驻俄公使身份到达彼得堡。他在外交上首先遇到了三个难题。到俄第三天，即8月2日，他派其随员英人马格里往访英驻俄公使德佛楞，德佛楞告诉他，“俄人所注重者”：（一）“要案数件必须速办”；（二）“崇罪必须赦免”；（三）“先派头等公使……今派二等公使，较为减色”，“前二条则甚吃重”。
8月4日，曾纪泽初访俄代理外交大臣吉尔斯，吉尔斯果然提出了这些问题，而且“诘难良久”。曾纪泽立即上报清政府。
关于“崇罪赦免”问题，曾纪泽认为：“惩使愈重，则辱俄愈甚，改约益难。将有所求而激怒之，所求其解获耶”。因此，能否解决这个问题，已成为消弥俄方借口，争取外交主动，展开改约交涉之先决条件。早在1880年初，李鸿章、刘坤一、郭嵩焘等就展开了“放崇”活动；同年6月26日，朝廷下谕暂免崇厚“斩监候”之罪；并谕令曾纪泽“知照俄国”。但俄国仍不满足。在俄、英、法的压力下，清政府于8月12日，释放了崇厚。
关于“要案数件必须速办”问题，系指中、俄未结积案。这些案件，本是沙俄侵略者在中国横行霸道所致，但沙俄却要求赔偿，清政府一直拒绝。这时，为了促进沙俄能与曾纪泽重开谈判，8月初以沙俄的条件，议结了这些积案。
亚历山大二世在接受曾纪泽呈递国书致答词中说：“兹闻贵国已将各案办理完结，……；将崇开释，朕极欢喜。……贵爵大臣应议要件，务于期内会同吉尔斯陈明一切。”
1880年8月23日，吉尔斯、热梅尼、布策与曾纪泽举行第二次谈判。曾纪泽提出了修改《崇约》的六条要点：（1）交还伊犁全境；（2）塔尔巴哈台、喀什噶尔交界仍照《中俄勘分西北界约记》划分；（3）伊犁全境交还后，可允俄商到嘉峪关通商，并可开放尼布楚、科布多两条商路；（4）只准在嘉峪关一处设领事；（5）俄商可在哈密、巴里坤、古城择一处留货；（6）俄商在新疆不能全境免税。吉尔斯对这六条十分不满，他说：“如此，是将从前之约全行驳了”。
8月25日，沙俄政府研究对策，决定：（1）坚持《崇约》基本原则；派布策前往北京谈判；（2）中国须增加赔款，并同意调整其他边界；俄可以不坚持占领特克斯河流域；（3）修约须无损俄国“尊严”，并尽快了结一切争端。
8月28日，沙俄正式照会曾纪泽，宣布中止彼得堡谈判，派布策前往北京交涉。
消息传来，清政府十分紧张。当时正值日本向中国政府提示吞并琉球等侵略要求，双方谈判正趋紧张。清政府担心布策来华，“日本与俄要结”，“合而谋我”。因而宁肯对俄让步，绝不让布策来华。清政府立即电告曾纪泽：“总以在俄定议为要”，并指示曾纪泽，以割让伊犁西部土地和重勘喀、塔边界等重大让步，力阻布策留俄谈判；李鸿章并奏请授曾纪泽以全权。沙俄得知曾获全权并拟作重大让步，遂召回布策；并将《崇约》原定10月1日之换约期，延展一个月。
10月2日，中俄第三次谈判，在彼得堡进行。俄就割地赔款漫天要价。曾纪泽同意赦免伊犁居民、偿付代守兵费，但割地只能“将伊犁西边之地，于修界之时，酌让若干……以便安置迁民。”至于喀、塔分界及通商等事，仍按第一次节略之六要点答复。布策扬言：如归还特克斯河流域及穆扎尔特山口，就必须在中国西北边界或沿海得到补偿。他逼问曾纪泽：“中国沿海地区何处可让？”曾纪泽断然回答：“中国土地断无再让之事”。俄方威胁说：“若再延迟，不如打仗”。曾纪泽针锋相对说：“中国不愿有打仗之事。倘不幸而有此事，中国百姓，未必不愿与鄂一战。中国人坚忍耐劳，纵使未必取胜，然中国地方最大，虽十数年，亦能支持，想贵国不能无损”。当时俄土战争刚结束，俄国财政空虚，对华开战“是十分困难的”。沙俄见讹索土地不成，便在赔款方面大作文章。
10月20日，热梅尼向曾纪泽提出赔款1200万卢布的要求，说如果不答应即向中国提出最后通牒。曾纪泽担心决裂，因而提出“缓索伊犁”的方案。热梅尼向吉尔斯报告说：曾缓索之策，对俄不利，中国可就此争取时间，加强军备，夺取伊犁；而俄为此则必须重兵屯边，不仅耗资甚巨，且有损贸易。
11月8日，俄方又提出1200万卢布的“兵费”等四项要求。曾纪泽根据清政府的指示，提出：如不用“兵费”名义，而以“代守”伊犁之费，中国可稍出钱财。热梅尼急忙表示：“不论兵费不兵费，总算俄国要钱”。“现因耽搁一年之久，已耗代守伊犁之费400万卢布”。亚历山大二世回彼得堡后，12月15日，吉尔斯告知曾纪泽：“本国皇上甚愿一切事件于一礼拜之内定局”，俄只要求“代守”伊犁一年之费增至1000万卢布。曾纪泽提醒说：热梅尼已说过一年代守费400万卢布，合之当作900万卢布。俄方只好同意。
此前中日关于日本割占琉球问题的谈判也到了关键时刻。李鸿章主张让俄、拒日。他说：“俄事之能了与否，实关大局。俄事了，则日本与各国皆戢其戎心；俄事未了，则日本与各国将萌其诡计。与其让于日而日不能助我以拒俄，则我既失之于日，而又将失之于俄；何如稍让于俄，而我因得借俄以慑日。”清政府采纳了李鸿章的意见。
12月27日，沙俄向曾纪泽提出了改约的最后方案，递交了两件照会和一件节略，同意在七个方面改订原约。12月29日，曾纪泽一面将俄最后方案电达清政府请示；一面与布策商议法文约稿，“逐日争辩，细意推敲，于和平商榷之中，仍示不肯苟且迁就之意。”
清政府既已决定“让俄拒日”；又见俄国让步已到了尽头；且英国又劝接受俄国最后方案，遂于1881年1月9日，电谕曾纪泽：“照此定约画押”。2月24日，曾纪泽与吉尔斯和布策签订了《中俄改订条约》，（通称《中俄伊犁条约》、《改订条约》或《圣彼得堡条约》）。主要内容如下：
（1）在界务方面：1.中国除收回伊犁九城之长约六百里、宽约二百里的领土外，还收回了伊犁南部特克斯河流域及穆扎尔特山口的二万多平方公里的领土，保住了伊犁通往南疆的重要通道。但沙俄仍割去了霍尔果斯河以西的一万三千多平方公里的中国领土。2.在塔尔巴哈台地区“自奎峒山过黑伊尔特什河至萨乌尔岭画一直线，由分界大臣就此直线与旧界之间酌定新界。”据此，中国可将沙俄按《崇约》割占的额尔齐斯河上游的中国领土收回一半。3.在喀什噶尔地区，“照两国现管之界勘定，安设界牌”。据此，中国将继续保有清政府平定南疆时所收复的苏约克山口和业精附近地方的中国领土。因此，《改订条约》对《崇约》的修改，使中国在西北领土方面少受了许多的损失。
（2）在商务方面：1.沙俄仅在肃州（嘉峪关）、吐鲁蕃二处增设领事，删去原《崇约》允准在科布多、乌里雅苏台、哈密、乌鲁木齐、古城等五处增设领事的条款。2.中国仅允增添肃州（嘉峪关）一处贸易；删去原《崇约》准予俄商贩运货物前往西安、汉中、汉口贸易的条款。3.将《崇约》原议俄商在新疆各地贸易“概不纳税”的规定，改为“暂不纳税”；并且议定：“俟将来商业兴旺，由两国议定税则，即将免税之例废弃。”4.将《崇约》原议准予俄人在松花江上航行并可与沿江一带居民贸易的条款，改为暂缓实行。可见，在商务方面，《改订条约》也较《崇约》收回了一些利权。
（3）在偿款方面：沙俄以“中国既不批准前约”，又逼其“动用巨款备兵设防”为借口，又多勒索400万卢布，即偿款增至900万卢布。
虽然《中俄改订条约》仍然是在沙俄武力威胁和外交讹诈下签订的割地、偿款、丧权的不平等条约，但是，较之《崇约》，在界务和商务方面，中国都收回了一些主权，而且有些主权的收回其意义是重大的。比如，从斋桑湖到中国的中心汉口，是当时沙俄通往中国腹地的最捷径道路，全程只需一百四十天，而当时由恰克图到北京需时二百零二天，即可节省两个月的时间。《改订条约》只准俄商到嘉峪关贸易，将原《崇约》所准经西安、汉中到汉口一段删除，无疑其经济、政治意义是重大的。又如，《改订条约》虽然保留原《崇约》将霍尔果斯河以西的一万三千多平方公里的较富裕地区割给俄国，但将原《崇约》割给俄国的伊犁南部特克斯河流域及穆扎尔特山口的二万多平方公里领土收回，其意义也是不可低估的。清代前期，伊犁是新疆的政治、经济和军事中心，其通往南疆喀什噶尔和叶尔羌的主要通道有三条。前两条因沙俄逼签《中俄勘分西北界约记》割占某些地区已被截断。如按《崇约》所订，将特克斯河流域和穆扎尔特山口也割给俄国，则通往南疆的第三条通道也将被沙俄切断。而且作为新疆政治、经济、军事中心的伊犁九城将陷入北、西、南三面被沙俄军事包围的形势之下，其后果是可想而知的。此外，这一地区不仅因有伊犁河和特克斯河的灌溉，土地肥沃，而且石油、煤、铁、铜、金，矿藏丰富，一向被视为中亚最富饶地区之一，在经济上被称为新疆的“粮仓”，国防上被称为新疆的一大“炮台”。因此，曾纪泽奉命使俄，其首要任务，自然是要力争这一地区。尤其是当清政府因沙俄的威胁和日本的乘火打劫而指令曾纪泽向沙俄妥协退让，“就彼不强中国概允一语，力争几条，即为转圜地步”之时，曾纪泽仍抱定“多挣一分即少一分之害”的“圣训”，不畏强暴，据理力争，“持之定力，百折不回”，终于取得了较好的结果，争回了这一地区。作为一个受帝国主义欺凌、压迫的半殖民地、半封建国家的外交官，能作到这一点，实在是难能可贵。
条约签字后，1881年5月15日，清政府予以批准，8月19日在圣彼得堡换约。次年2月，除霍尔果斯河以西地区外，伊犁地区全部还给清政府。
条约签订后，英国驻俄公使德佛楞不无感触地说：“中国已迫使俄国做出了它从未做过的事，把业已吞下去的领土又吐出来了。”美国人马士在其所著《中华帝国对外关系史》中也称赞曾纪泽：“表现了令人钦佩的外交才能”。美国教士丁韪良也说曾纪泽是“中国近代派遣到国外的最成功的一个外交家”。
六、取胜原因
美国资产阶级学者马士在叙述这一事件时曾经说：“左宗棠用血和铁平定了喀什噶尔；而现在曾纪泽又光荣地用和平方式收回了伊犁；中国在他的许多世纪的历史上，……像曾纪泽这样的不流血的外交胜利……还是一个创举。”中国为什么能取得这样的胜利呢？沙俄为什么会做出这样的让步呢？这要从国际、国内的多种因素加以分析：
（一）沙俄财政拮据，无力发动侵华战争。1877—1878年的俄土战争使沙俄国力耗损十分严重；为了巩固国防，它不得不在西部广筑铁路、建造黑海舰队；同时在里海附近又与土库曼人进行战争。沉重的财政负担使它无力对中国发动战争。1880年12月12日，其财务大臣阿巴斯说：宁可放弃《里瓦吉亚条约》中的商业利权，也不要在远东冒战争的危险，因为大规模的战争要求巨大的费用，而这是当时俄国财政所不能容许的。热梅尼在给吉尔斯的信中也说：“只有好好教训他们一顿，才能使他们讲道理。但是，我得承认，这种必要性对我们可怜的财政讲来，是足够严酷的了。”
（二）沙俄外交孤立。1878年的柏林会议，使俄国在欧洲大陆十分孤立。俄与奥不和，又与德嫌忌很深，1879年德奥成立了反俄同盟。当时英、奥、德、土都以俄为敌；特别是英国，它在远东和土耳其与俄矛盾十分尖锐，俄不愿发动对华战争加剧它在中亚与英国的对抗。188i年1月4日，俄陆军大臣米留金向沙皇奏报说：如果同中国作战，可能会“对我国在欧洲的总局势极端不利，甚至给我国造成非常有害的纠葛”。再加上当时土耳其形势再度紧张，沙俄急需召回停留在中国海面的列索夫斯基舰队。1880年10月5日，吉尔斯给热梅尼的信中就指出：“假如开始一个反土耳其的总行动，我们将好好加强我们的舰队——而只有把我们的舰队从中国海面召回，我们才能这样做。这又是一个希望尽早解决我国和中国分歧的原因。”
（三）俄国国内危机。1879年4月，发生了沙拉维约夫暗杀沙皇事件；11月，沙皇专列火车被炸；1880年2月，冬宫被炸；1881年3月1日，即《中俄改订条约》签字后一星期，沙皇亚历山大二世又被刺身死。沙俄政府已不能自信通过再一次的对外战争能巩固其国内地位。因此，它无意真正对中国进行战争，而只是主张通过武力威胁和外交讹诈来索取更多的赔款和部分商业、领土特权。
（四）清政府坚持收复伊犁并作了较充分的御敌准备。沙俄侵占伊犁不久，清政府即多次派员交涉，要求归还伊犁。沙俄提出种种借口蓄意拖延，左宗棠军则奉命迅速收复乌鲁木齐和玛纳斯；并一举平定阿古柏、收复新疆全境。为这次外交谈判打下了坚实的基础。中国拒批《崇约》后，沙俄动用陆海军实行武力威胁，清政府则谕令左宗棠、李鸿章、曾国荃、刘坤一等在东北至新疆以及津塘等沿海加强了一系列防御性部署。特别是左宗棠大军，迅速收复新疆的胜利形势和士气，对侵占伊犁的俄军是个较大的威胁；加之左宗棠为收复伊犁，从嘉峪关向哈密进军时，又带了一口棺材，表达了他与侵略者血战到底的决心，引起沙俄的极大关注。1875年，俄总参谋部索思诺福齐到兰州刺探左宗棠军情时，左宗棠已有“七万武装良好、守纪律、善战”的军队；1880年初，左宗棠在喀什噶尔集中清军三万多人，而当时沙俄侵略军在伊犁仅有一万一千人。因此，沙俄深感力不从心。热梅尼在给吉尔斯的信中说：“如果占领半个新疆，我们这一漫长的边境线上武装太少，只要一告急，就会迫使我们手忙脚乱”，“在这种情况下还想保住伊犁省的一半，是极其无益的。”
此外，在外交方针上，清政府基本上是上下一心、内外一致的。虽然出现过主战、主和之争，以及李鸿章和总理衙门提出过“暂弃伊犁”，“稍示含容”，“缓以图之”的主张，但在全国的舆情压力和曾纪泽、左宗棠等据理奏陈之下，他们基本上采纳了曾纪泽、左宗棠的意见，支持了曾的外交活动，批准了他遵旨所取得的各项外交成果。这也是这次外交取得胜利的重要因素之一。
（五）曾纪泽“替国家保全大局”，强权不屈、据理力争，也是这次外交取胜的重要因素。淡判之初，吉尔斯“面冷词横”，说《崇约》“只候照行，无可商议”。曾纪泽指出：“凡各国定约必候两国批准，方能候行；如所定之约有难行之处，例可再议。”接着吉尔斯等又指责清政府不该将崇厚治罪。曾纪泽认为：“崇厚误以师心自用，违旨擅行为便宜行事之权，盖考之中国之宪章、各国之成例，无一而合者也。俄人亦未尝不腹非之。”后来他们又以曾纪泽无“头等”“全权”头衔进行刁难。曾纪泽的驳词是：“西洋公法，凡奉派之公使，无论头等二等，虽皆称全权；至于遇事请旨，不敢擅专，则无论何等，莫不皆然。”他还以原驻华公使倭良嘎哩和布策曾代表俄国在中国办事为例，指出：“从前倭、布两位大臣有何等事权在中国办事，吾现今事权亦正与之相同。”
当热梅尼和布策提出“以地换地”的侵略要求时，曾纪泽回答说：“约章事只可议减，不可议增”。后来俄方又提出偿款要求，说俄为防中国“耗费卢布1200万元”要求赔款，并说：如果说因为没有打仗“无索兵费之理，则俄正欲一战”。曾纪泽向朝廷奏报说：“臣答以胜负难知，中国获胜，则俄国亦须偿我兵费。彼之言虽极恃强，臣之意未为稍屈。”1880年10月24日，热梅尼向吉尔斯报告说：“今天与曾会谈以后，……我坚信：对于这些中国老爷们不能再抱任何幻想。他们十分傲慢，并且熟悉世界政治。我们的示威，没有使他们害怕，正如科托尔的示威没有使苏丹害怕一样。”……这说明曾纪泽强权不屈的外交才能，已使俄方外交陷入被动计穷的局面。
总之，曾纪泽本着“争一分即少一分害”的主旨，细心研究国内外形势，注视沙俄国情，识破沙俄外交的种种伎俩，据理力争，并根据总理衙门的指示，在次要问题上作了一些让步。这是这次外交斗争取得一定胜利的重要因素。
曾纪泽不仅忠贞国家，而且对西方国际关系、国际惯例、国际法有较深的研究，又谙熟英语。这是他在这次重要外交斗争中有所建树的自身条件。
当然，我们不能过高估价这次胜利。虽然曾纪泽作了认真的准备，进行了艰苦的斗争，但是缺点和失误还是存在的；有些缺点和失误造成的后果也是严重的。例如，条约关于喀什噶尔与沙俄费尔干省以“现管”划界的规定，以及条约附件“俄商前往中国贸易过界卡伦单”，俄方把一些不在中俄边境线上的中国卡伦，列入卡伦单内。对比，无论总理衙门或曾纪泽，虽有所发现，提出过减少的意见，但均未识破沙俄的阴谋、予以力争；而是把希望寄托在以后的勘界谈判上。以致后来在勘界立标过程中，沙俄均以此为借口，先是强占，续而逼签条约，从而又割占了中国西北的一些领土，使中国领土比《中俄改订条约》的边界条款蒙受了更多的损失。
当然，我们也不能因此就否定了这次外交的胜利。伊犁、特克斯河及穆扎尔特山口等地区，毕竟关乎新疆全局。左宗棠、曾纪泽在伊犁交涉中，使沙俄吞而复返，作为半殖民地半封建国家的清政府及其外交官，实在是得来不易。1884年11月5日，根据左宗棠的多次建议，清政府于新疆建省，任命收复新疆的名将刘锦棠为巡抚，这对防御沙俄侵略，加强西北边防和建设，都具有极为深远的意义。
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