曾国藩，初名子城，字涤生，号伯涵，湖南湘乡人。咸丰十年（1860年）四月，赏加兵部尚书衔，署理两江总督，六月实授；同治元年（1862年）正月，命以两江总督，协办大学士；六年（1867年）六月，授大学士，仍留两江总督任；七年（1868年）七月，授体仁阁大学士，调直隶总督；九年（1870年）八月，又调两江总督；十一月，命充办理通商事务大臣。

曾国藩为政持大体，规全势，公忠诚朴，为天下倡。他曾作劝诫州县营官委员绅士十六条，颁示于众，其中劝诫州县者曰：“治署内以端本；明刑法以清讼；重农事以厚生；崇节俭以养廉……”他关心国计民生大事，认为秦蕙田所作《五礼通考》阙食货，乃辑补盐课、海运、钱法、河堤为六卷。

曾国藩从咸丰十年至同治九年，屡任两江总督，例兼两淮盐政。

当时长江下游大部分地区被太平军所占领，淮南盐的生产、运销大受影响。同治三年（1864年），曾国藩在《淮南盐运畅通力筹整顿摺》中称：“伏查淮南盐课甲于天下，自长江梗阻，引岸废驰，迭经督臣于咸丰四年奏办就场抽税，贩户下场捆盐，收课甚微。又于七年奏改设局征税，令水贩就栈采买，稍有成效。但每年所征课银，较全盛时尚不及十分之一。”造成这种局面的原因在于湖北、江西引地未通，盐元去路，所以课元来源。淮盐不行，盐税无着，以致清政府的财政收入大减，这对清政府是一个很大的打击。

曾国藩力筹对淮南盐务进行整顿，他奏请所有楚、西各岸，自应赶紧设法运盐济售，抓紧整顿。整顿伊始，困难重重，撮其大者有两大难题：一是邻盐侵灌太久。以致西岸则食浙私、粤私、且兼以闽私，而楚岸则食川私、粤私并兼以潞私。因引地被侵灌将及十年，百姓借此以济食，而官亦借此以抽厘，积重难返；二是厘卡设立太多。淮盐出江，自仪征而金柱关，而荻港、而安庆、而华阳镇，以达于楚、西，层层设卡，处处抽税，盐商困顿。以上两大难题，怎奈均以盐厘为大宗，“军民仰食，性命相依，势不能禁绝和裁撤”。

为解决难题，曾国藩博访众论，核定新章，既仿昔年的成法，又结合现今的形势，提出整顿盐务的四点建议：

其一是疏销。因邻盐侵占淮盐引岸，本轻利厚，淮盐不能与其相敌，西、楚有百余州县，查之不胜其烦，堵之且恐生变。惟一的办法，只有采取对邻私加厘征税，使邻私本重而淮盐本轻，这样做可以使邻盐化私为官，而淮盐亦得以增加销量。曾国藩并与湖广、江西两省督抚商定，将邻私厘金酌量加抽，让邻私与淮盐并行不悖。

其二是轻本。经对各地查访，曾国藩认为盐厘虽不能全停，但未必不可以暂缓，除扬州、镇江两处仍照旧额抽厘外，其余各地未始不可少减。如以前收十五两有零者，现改为楚岸每引抽银十一两九钱八分，西岸每引抽银九两四钱四分，皖岸每引抽银四两四钱。采取此法，“既减厘以便商，又先售而后纳”。

其三是保价。凡商贩都是挟资图利者，无不愿意盐价昂，保而不失。开始时一二奸商零贩，只求快速卸货，争先销售，不愿迟销而赔利，由于彼此争先恐后，盐价愈跌愈贱，如风卷潮退，虽欲挽回以保成本而不可得，官与商俱受其害。因此，曾国藩决定在楚、西各岸设立督销局，派委大员驻局经理。盐运到岸，令商贩投局挂号，悬牌定价，挨次轮销。这样即使“时而盐少，亦元食贵之虞，时而销滞，商贾无亏本之虑”。

其四是杜私。盐务走私，有两种情况，一种是明目张胆的私枭；一种是包内重斤和船户夹带。对明目张胆的私枭，可以派兵缉拿；而对包内重斤，船户之夹带，所谓官中之私的偷漏，查禁却极难。针对上述情况，曾国藩改复道光十三年（1833年）旧章，即每引正盐六百斤，分捆八包，每包另给卤耗七斤半，包索三斤半，共重八十六斤。同时刊发大票，随时填给。并在大胜关、大通、安庆等处，派员验票截角，如有重斤夹带，立即严加惩究，提盐充公。其它兼行邻盐的各引岸，必须另给税单。“苟无单而贩私，即按律而科罪，无论官运营运，悉照商运一律办理。”曾国藩的建议：疏销、轻本、保价、杜私的办法，朝廷允之。

在整顿淮南盐务的同时，淮北盐务因以盐抵课，紊乱旧章，疲坏已极，亟待大加整顿。为整顿淮北盐务，曾国藩旁咨博访，参考成法，决定恢复票盐旧制。他在《截停淮北饷盐并设法整理以复旧制摺》中提出：“当此淮甸澄清，自宜恪遵圣谕，将饷银截停，招集新旧票贩，照常请票运盐，完纳现课，出湖销售。”为实现这个目标，曾国藩认为“必须停止者三，急宜整理者四”。所谓停止者三是：

一停止捐盐。漕运大臣以清、淮防务费用支绌为由，命令场商每包捐盐五斤，每引共二十斤。后因逐包捐缴，诸多不便，遂由海分司改为每运盐百包，带缴五包。其应完课银，及售出盐价，均作为清、淮军需。这种锱铢必取，琐屑摊派，实非政体所宜。

二停止北盐运徐。徐州系山东引地，前因运道受阻，经奏准借运北盐，划收课税，原系暂时权宜之计。行之日久，流弊滋多。“采买则私自赴场，售销则旁侵皖岸。刻下运道已通，徐民元淡食之虞，不能再托借运之虚名，贻侵销之实患。”

三停止朋贩毛盐。因淮北之盐，向有净盐毛盐之分，已改捆者为净盐，未改捆者为毛盐，皆须纳课，方准出湖。私枭勾串营弁，朋贩毛盐，结队横行，连樯闯越。“堵之严，则营员出而包庇；缉之疏，则官引尽被占销。”在曾国藩看来，三停止如得以实现，则强封害贩、科敛病商、引界混淆和营利充斥之弊无不清除。所谓整理者四是：

其一删除杂费。战乱之后，户口大减，无论如何，不可能销售四十六万引之数，应先办正额二十九万六千九百八十二引，每引例收报部正课一两五分一厘，杂课二钱，又外办经费四钱，仓谷、河费、盐捕营各一分。此外，如团练、坝工、缉费、号工等款，名目太繁，一概删除，以纾贩力。

其二减厘裁卡。近年来，长、淮处处设卡，商贩视为畏途，而从前各卡，总计每包约须完厘钱二千余文，为数过重，自应大加核减。现今拟仿效淮南总收分解办法，归并两处，自西坝出湖，先在五河设卡，每包收厘钱五百文。他卡只准验票，不准重抽，专派委员，驻卡经理。

其三课厘分摊。淮北解饷，原本按十成分摊，临淮军营分四成，滁州李营分四成，安庆抚营分二成。如今临、滁两营，业已分别裁并，自可将该两营旧有之饷，改拨金陵一军。嗣后所收课厘，仍应以十成分派。如此做法，“论兵数，则小有裒益，论旧例，则元甚更张”。

其四盐票相符。淮北之盐，每引例定正盐四百斤，分捆四包，每包连卤耗重一百十斤。迩来栈盐出湖，都在西坝改捆，大包重一百二三十斤不等。以省运脚及按包抽厘之费。换包后，盐票不符，弊窦丛生。为改变这种情况，只有严申禁令，不准改捆大包，并于例给大票外，将每船装盐包数，同样仿照淮南之例，填给舱口清单，使盐与票符，这样可以杜绝避重就轻，不致以多而报少。曾国藩整顿淮北盐务，裁革了饷盐，恢复了票法，理顺了紊乱的运销制度，淮北盐务渐有起色，从而增加了清政府的盐税收入。

曾国藩整顿两淮盐务过程中，在规复淮南引地方面，也作出了很大的贡献。他的《请禁川盐私行楚省收复淮南销盐引地摺》奏请：“禁川私行楚，收回淮南引地。以复旧制而整鹾纲。”楚省原本就是淮南引地。而且定额最多，销盐亦最广，岁征各岸课银甲于天下。由于淮南引地被川私所侵占，淮南积数不下十余万引，存数极多，销数极滞，淮南盐厘，因此大减。

曾国藩认为，川私一日不停，淮盐一日无畅销之望。他奏言：“我朝盐法沿明旧制，划分引地，系大经大法，一成而不可易……请下谕旨准禁川私，收回淮南引地”，朝廷准奏。

同治十年（1871年），曾国藩就规复准南引地问题，偕湖广总督李瀚章定议，与川盐分岸定销。同时奏请武昌、汉阳、黄州、德安四府专销淮盐。安陆、襄阳、陨阳、荆州、宜昌、荆门五府一州，暂行借销川盐。部议皆如所请。

曾国藩于同治十一年（1872年）二月，薨于位，年六十有二。遗疏入，上震悼，追赠太傅，照大学士例赐恤，予谥文正。