一、清末新疆形势
清朝统一新疆后，在全疆实施军府制度，行使中央政府对边疆地区的国家主权。乾隆二十七年（1762）清朝政府在新疆设总统伊犁将军，下设都统和参赞、办事、领队等各级官员，分驻全疆各地管理地方军政事务。军府制在设立初期，对巩固清朝在新疆的统治，促进新疆社会经济的发展起到了积极的作用。但是，随着大清国力的衰微，政府的腐败，加之军府制自身的特点，决定了它不适宜作为长期统治制度存在。
按清政府的规定，伊犁将军是新疆的最高军政长官，总管天山南北事务。同时，为了削弱将军军事权，便于统治，又把新疆分成北路、东路、南路三大管辖区。其中，北路由将军直接管辖，南路由喀什噶尔参赞大臣管理，东路由乌鲁木齐都统掌管。喀什噶尔参赞大臣和乌鲁木齐都统名义上归将军节制，实际上有很大独立性。军府制职权形统实分，办事效率低，“一旦持节临边，各不相下，稽查督责，有所难行。”各地汉回之间界限森严，限制了各族人民交往，不利于社会发展。这种混乱不堪的局面，给境外敌对势力以可趁之机。清政府推行的屯兵政策又降低了部队的战斗力，使新疆在外敌入侵时更加不堪一击。在境内外各种矛盾的作用下，最终爆发了同治年间的新疆大乱。
1865年，浩罕摄政王利用新疆各地封建领主互相倾轧的动荡时机，派遣军官阿古柏入侵南疆。1870年，沙俄借口对中国西疆情形，绝无坐视之理，武装强占了伊犁地区，并向乌鲁木齐推进，整个新疆岌岌可危。在随后的对俄交涉中，俄方“一味狡展”，这使得清政府认识到“似此情形，非空言所能有济，必须足中国兵力以震慑，先发制人，方能操纵自如，杜其觊觎之渐。”1875年5月3日，清朝政府任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务，全力收复新疆。左宗棠接到任命后，立即整编军队，由刘锦棠统率的湘军为主力进入新疆。1876年4月，左宗棠到达肃州（今酒泉）进行指挥，制定了“先北路后南路”的作战方针。左宗棠特别指示部下“安集延虐使其众，官军抚之以仁，安集延贪取于民，官军矫之以宽大。”这种抚之于民的态度感动了新疆民众。在清军节节西进的过程中，沿途饱受阿古柏暴虐统治的人民，积极地配合清军作战，或为向导，或随同攻伐。战争分为四个阶段：第一阶段1876年8月至11月，全歼北疆之敌；第二阶段1877年4月，攻克达坂城、吐鲁番，打开通向南疆八城的门户；第三阶段1877年8月至1O月，收复南疆东四城；第四阶段1877年11月至12月，收复南疆西四城。1882年，清政府正式收复被俄占领的新疆领土。
自19世纪6O年代以来，经历了十余年的战乱侵扰的新疆已是满目创痍，经济生产停滞，人民生活困苦不堪。如何解决战乱后人民的生活，维护清朝在疆的统治，成为清政府考虑的重要问题。
二、善后局的建立及工作
在驱除外来侵略者的过程中，清政府为了恢复生产，维护社会秩序，保障部队供给，先后在新疆各地设立了临时的统治机构——善后局。
西征之初，左宗棠就开始筹划新疆善后工作。光绪二年（1876年）闰五月，左宗棠在《与刘毅斋书》中说：“将来自宜就地筹粮，不但节省运费，并可惠及边民，善后亦办理。”同年九月收复玛纳斯南城后，“督饬各军认真防守，毋稍懈弛，附近民众并著饬令该地方官，妥为抚绥，俾得各安生业。”令民团首领徐学功于各城广开屯田，招河西五岔团民，给以种籽农具；又谴道员周崇傅设蹊局于巴里坤，招商开市，揭开举办善后事宜的序幕。清政府把筹办善后事宜的重担交给左宗棠，他给予他很大信任，“左宗棠老成稳重，谅必通盘筹画，措置咸宜。”光绪四年，奏准起用前浙江巡抚杨昌麾帮办新疆善后事宜。经理善后需要大量资金，左宗棠上奏借商银350万两，投入新疆善后的工作中。左宗棠在《与刘克庵书》中说：“新疆银钱之制，税厘之章，茶市之利，加以经理，正赋外可增数十万之人。”“得入任使，数年后即承平协饷，旧额可期渐减。”左宗棠对发展新疆经济寄予厚望，满腔热情地开展善后事务。
本着“克一城即需设一局”的思想，至光绪九年十二月底，全疆都在善后局的管辖中。
东四城善后局兼办阿克苏善后局，西四城善后局兼办喀什噶尔善后局；喀喇沙尔、库车、乌什、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、吐鲁番、迪化州等八处善后局；沙雅尔、拜城、玛纳巴什等三处善后分局。关于各善后局的人员选派，刘锦棠上奏说：“查新疆兵资之后，地亩荒芜，人民离散。底定之初，经左宗棠拣派随营各员分赴各城，次第设立总、分各局，开办善后，保甲、清丈、征粮各事宜，招徕安集，散发农具种籽，各按局之大小，事务繁简酌准募用经贴、护勇、仓夫、斗级，支给纸张笔墨油烛银两。”可见，善后局的官员大多是从驻疆部队中选派，不同与过去由清政府任命，这在很大程度上避免了官员不了解民情的情况。参与西征的一些汉族军官和幕僚担负了善后局的工作，如刘锦棠、张曜等，这也与以往在疆官员以满族为主大有不同。
善后局在新疆收复后建省前的一段时间里，行使着地方临时政府的职能。善后局的工作围绕着修浚河渠、建筑城堡、广兴屯垦、清丈地亩、厘正赋税、分设义塾、更定货币等展开。光绪六年四月十七日，左宗棠在《办理新疆善后事宜折》中，全面叙述了西征以来善后局工作的情况。以修浚言之，“哈密修石城子渠，镇西厅修大泉东渠；迪化州修永丰，太平二渠，安顺一渠；绥来县修长渠；奇台县修各渠；吐鲁番所属渠工之外，更开凿坎井一百八十五处，库尔勒修复旧渠四十里，库车浚筑阿柯寺两大渠”；以城堡言之，“奇台、绥来、喀喇沙尔、库车，或因旧基，或拓新地，均不劳民力，不耗公财而崇墉屹然，足资保障”；以屯垦言之，“镇西厅属兵民报垦五万数千余亩，奇台报垦民户九百有余，军营新垦六千六百余亩，迪化垦民户两千有奇，昌吉新旧垦户一千三百有奇，绥来共九百余户。吐鲁番及南疆八城除沙啧外，荒地渐少，新增屯垦均在新开渠工两岸，未据册报亩数”；以清丈言之，以水分之充拙，定地亩之瘠饶，科粮赋之轻重，分为上、中、下三等征收；以赋税言之，综计南北两路，征收粮数折合京斗已二十万一千九百余石。“专就南路收数计算，较户部抄案从前征额十三万余石，已增十万六千五百石有奇”；以义塾言之，兴建三十七处，张曜印发的汉维文对照课本，较为实用；以货币言之，旧币分量和成色不一，真伪难辨，就统一模制，交张曜督局依法试制。
在短短几年内，新疆各地的面貌大大改观。光绪六年，左宗棠在奏折中总结了四、五两年的税收情况，“新疆共征收各色京斗粮五十一万五千余石，征收房租地课税厘等项银二十二万三千余两。”由此可见，善后局的工作对平复战争创伤，恢复新疆经济，巩固清王朝在新疆的统治起到了一定的作用。
三、善后局成功的原因及影响
19世纪60年代，新疆各族人民反对清朝政府腐败统治的斗争，使清朝在新疆施行的军府制名存实亡；沙俄和阿古柏的入侵，使新疆的生产力遭到极大破坏，收复后的新疆到处是一派破败、荒凉的景象。善后局设立后，新疆各地的面貌大大改观，生产力提高，人民生活安定。在短短几年时间内取得了上述成就，这其中的原因是值得人深思的。
（一）整顿吏治
左宗棠在筹办善后事务的过程中，认为吏治败坏是新疆民众饱受灾难的重要原因。他在《复陈新疆情形摺》中有一段颇为中肯的评价：“将军、都统与参赞、办事大臣、协办与领队大臣，职分等夷，或皆出自禁闼，或久握兵符，民查督责，有所难行。地周两万里，治兵之官多，治民之官少，而望政教旁敷，远民被泽，不亦难哉。”因此，左宗棠在善后诸务的开展中，很注意官员的选拔。他把官员个人的品质和能力放在选官的首位。由他选拔的重要官员不下10位，如刘锦棠、张曜、金顺、杨昌浚、谭钟麟、魏光焘、陶模等。其中，刘锦棠做出了杰出贡献，在左宗棠离开新疆后，尽心筹划各项工作，被新疆各族人民视为保卫边疆的“西北长城”。这批在收复新疆进行善后工作中提拔起来的官员在新疆建省中也发挥了重要作用，成为建省后各级行政部门的得力干将。
善后局的工作不仅是消除战争创伤，还注意削弱本地王公伯克和宗教头目的势力，有关“命盗、钱债、田土、户婚、事故各案件，概由局员查律办理。”这表明，原本属于地方管理的民政事务也转移到善后局的控制中。一些地方民族上层人物虽担任阿奇木伯克等职务，但权限已大大缩小了。光绪三年，左宗棠在奏稿中说：“克复各城后，即规复旧制，变通办理，剔除一切弊端。所有缠回每年应征额粮，暂准仍由各伯克等催督花户亲赴善后局完纳，填给券票备查，以杜中饱。”在征收田赋时，各级伯克只管“催督”当地农民“亲赴善后局完纳”，不能由伯克“催收交官”。各伯克实际上都在善后局的监督之下。
“官无论大小，总要有爱民之心，总要以民事为急。”在善后工作中，各级官员就是本着这种民本思想开展工作的。在西征过程中，左宗棠教导将士要待民宽厚，轻徭薄赋，与民生息。为使政令通达，左宗棠指示有关政令用汉维两种文字书写，并要求“广置义塾，先教以汉文，俾其略识字义。征收所用券票，其户民数目，汉文居中，旁行兼注回字，令户民易晓。”重整吏治后，各级官员的工作作风焕然一新，各项工作在民众的配合下有效地开展，取得了较好的成绩。
（二）发展经济
西征胜利，不仅维护了祖国统一和领土完整，还为推行社会改革，变人身依附的农奴为相对独立的租佃经济创造了条件。左宗棠强调“只要文武各官都肯以平民待回，不以牛羊视之，则回永不叛。”“安集延虐使其众，官军抚之以仁，安集延贪取于民，官军矫之以宽大，回部方出虎口而慈母之怀，风声一树，则取南疆八城易于反手。”在征收赋税的过程中，官员严格审查，惟恐庶民吃亏。这在当时是一个进步，此举深得民心，鼓励了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展，善后诸务顺利展开。
光绪六年，左宗棠在《防营承修各工程请敕部备案折》中又具体谈到各地善后局的工作，“至新疆南北各城，自光绪二年大兵出关，一举荡平后，臣檄敕各善后局修浚河渠，以兴水利；筑缮城堡，以严捍卫；平治道路，以利转运；修造官店，以便旅行。”这一系列基础设施的兴建，不仅促进了各地农业生产的发展和城防建设，还对经济建设起到了积极的推动作用。左宗棠离开新疆后，刘锦棠继续进行各项工作，重点修葺道路，专治理驿道。商路畅通后，新疆南北出现了商业繁荣的景象，“废著鬻财之额连袂接，四方之物并至而会。”在发展经济的过程中，还特别提到了对外贸易，“南疆各城尚未设官，中外互市交涉伊始，经理需人，该善后局员原管地方事务，所有与俄国驻喀领事官一切交涉公事，应权饬喀、英善后局就近兼顾，以专责成。遇有重大事件仍报由臣张曜督同办理，以昭妥慎。”《中俄伊犁条约》签定后，俄国商人根据条约规定，享在有新疆各地贸易暂不纳税的特权，华商则仍旧纳税，这就大大损害了中国商人的利益。光绪八年，经皇上批准“所有进出卡伦货物，往来新疆各城贸易者，著概行暂免厘税。”这一命令颁布后，新疆各地的卡伦一律撤销，中国商人取得了一定的平等。
左宗棠在筹办新疆善后事务中，还注意推广洋务，以促进近代工业的生长。他在《答张郎斋》信中说：“哈（密）吐（鲁番）存军火甚多，以十分起拨解阿克苏善后局存，备南疆提用。尚须拣派工匠前来设局制造器械，以广储积，为经久计。甚修合土药，仿造洋火药匠牟人等，以饬赴库就局兴工，想已抵库矣。”张曜当时在阿克苏，所言“尚须拣派工匠前来设局制造器械”，就是要在阿克苏建立近代机器工业。这项计划的实际情况，需要进一步考核，但在库车兴建工厂，仿造洋火药，则是事实。在《答王夔石》信中又谈到：“陇中寒苦荒俭，地方数千里，不及东南一富郡。新疆南北两路，夙号腴区，从未经理，兵燹以后，更难复按。见筹开河凿井制呢诸务，以浚河利源阜民，既所以裕国。购运泰西机器，延致师后，试行内地有效，则渐退之关外以新疆。”左宗棠综合考虑新疆的地理条件及资源特点，提出要在新疆发展纺织业的设想。各项具体工作的全面展开，使得善后局在稳定形势，恢复经济方面起到了巨大作用。
（三）统筹考虑，为新疆建省打下基础
乾隆平定准噶尔叛乱，统一新疆后，未能在全疆划一而治，这在很大程度上是由当时形势决定的。清朝军队在平定达瓦奇的战争中，南疆各伯克大都望风归顺，清政府不便弃自己的支持者，只好沿袭旧制。土尔扈特远牧归来，亦加优待，没有改变其原有建置。特别是哈密、吐鲁番的王公们因几次助战有功，倍受宠信，享有特权。这种分散的管理体制不利于清廷的治理。
左宗棠把善后事宜和开置郡县统筹考虑，避免了军府制的弊端，他认为治理新疆的最好办法是建省，“至省费节劳，为新疆划长治久安之策，纾朝廷西顾之优，则设行省改郡县，事有不容己者。”光绪三年，左宗棠在给张曜的信中就明确说明了善后局与设郡县的关系，“追喀什噶尔事定，大事肃清，则本数城者皆成腹地，只须设局遴才，办理善后，为将来改立郡县监司地步，而长治久安之策基于此。”善后局为新疆建省奠定了基础，为从军府制过渡到郡县制准备了条件。
在新疆这个少数民族杂居的地区，如何处理民族关系，关系到地区的稳定和统一。在善后局的工作中，各级官员对此都很谨慎。在西征过程中，“各城投诚缠回，随同官军出力打仗，左宗棠拟给予顶戴，暂令署理阿奇木伯克等缺，即著照所请办理。”在《答张郎斋》信中，主张由地方推举阿奇木，试图改变自乾隆朝以来由哈密、吐鲁番、库车、阿克苏等郡王家族担任高级伯克的做法。这种不以民族出身为标准而以贡献大小拣选官员的做法为郡县制的设立奠定了良好的基础。有关民族间的事务，左宗棠处理得十分谨慎。在批复喀喇沙尔善后局员黄长周的报告中指出：“惟事关蒙汉交涉，须预为筹画，以免日后争端。”
善后局的设立，对医治新疆战后创伤，发展地区经济，稳定地方秩序发挥了很大作用。左宗棠在经理善后事宜的过程中，注意总结以往治理新疆的经验和教训，全面布局，谨慎行事。刘锦棠等一批善后局员恪尽职守，尽心办理善后事务。这批官员的工作使善后局在短时间内取得了一定的成果，巩固了清朝在新疆的统治，并为1884年新疆建省，设立郡县制打下了良好的基础。
