漕粮的运输，古称漕运，自秦汉以来即是我国历代封建政府所极为重视的大问题，它与“盐政”、“河工”并称为我国古代著名的“三大政”，并形成了一整套制度。这一制度主要包括运输的途径和运输的方式两个方面。二千多年来，随着社会经济、政治和科学技术的发展，这一制度也发生了相应的变化。运输的途径，从西汉到宋朝，历代政府都将从各地征收的粮食经由黄河或汴河等洒道运往京师所在地，称为“河运”。元朝初期，忽必烈改革旧制，开始经由海道往京师运送漕粮，是为“海运”。明朝初期，将元代运河大加修浚，漕粮得以自大运河源源北上，从此元代海运中断，河运恢复，直到清朝中期。运输的方式，一般说来，宋以前为民运，元至清中期为官运。综上所述，我国古代的漕运制度，宋以前是民由河运，元代为官由海运，明至清中期则为官由河运。清代中期，由于政治腐败、水利失修，官由河运的制度困难重重、弊端百出。著名的地主阶级改革家陶澍针对时弊，大胆改革，再度创行海运，并改官运为商运，从而对我国古代漕运制度作了一个历史性的总结。

漕粮海运的历史，是从元代开始的。元初，“运河日涩，转运糜费”，丞相伯颜提出了海运糟粮的建议。至元十九年（1282年），元世祖忽必烈纳其议，命总管罗璧、千总朱清等造平底船60艘，由官军运粮四万六千余石航海至京。同时，又令广开新河、设立机构，仍拟实行河运。次年三月，海运船队抵达直沽，漕粮转运至京。而新开的河道“岸狭水浅，不能负重，每岁之运不过数十万石，非岩海道之多”。两相比较，海运的优越性立时而现。从此，元朝廷加强了对海运的重视。至元二十四年（1287年），开始设立专掌海运的机构——行泉府司，稍后又开辟了新的海运航线。海运的规模也不断扩大，元初试运四万余石，元后期竟达岁运三百余万石。元政府深得其益，遂以海运为漕运的最主要途径，终元之世而不变。

然而，元代开创并日趋繁盛的漕粮海运事业，进入明朝之后却被废弃了。明初建都金陵，处江淮之便，无须海运。只是辽东、北平（今北京）的军浪才由海道送达。永乐十九年（1421年），明成祖朱棣迁都北平，每年须从江南调运大批粮食。但早在十多年前，朱棣即大力加宽修浚了元代运河和江淮一带水道，南北运道已经畅通。因此，漕粮“专事河运”，海运遂废。明朝废弃海运之由，除南北运河畅通之外，还因为元代海运毕竟只实行了几十年，尚处于一个不断摸索前进的过程中，其间因“风涛不测，粮船漂溺者无岁无之，间亦有船坏而弃其米者”；加之明中期以后，我国沿海一带倭寇、海盗出没无常，海船有遭劫掠之虞。故有明一代，漕粮始终不用海运，而由官军沿南北大运河节节递运，直到北平。这一办法，从明朝永乐后期起一直沿用到清朝中期，实行了四百多年之久。

然而，河运时间长、费用高，在顺利的情况下，沿运河自扬州至通州（今北京通县），须经淮河、黄河及其它河道，各水的流向、流速不同，故船行迟缓，又须节节盘坝、驳运，往往一船起运，到通州须数月之久，运一石须数石之费。同时，由于运河所经河道，湖泊甚多，特别是黄、淮两河，一旦失修泛滥，即造成运道梗阻，或粮艘难以北上，或空棹不能回南。特别是在吏治腐败之时，这一问题更为严重。各级经管漕运的贪官污吏，从事漕运的丁役水手，均视其为肥私的美缺、中饱的渊薮，或层层克扣盘剥，或处处勒索取诈。各种自然的、社会的因素相互交织，河运的弊端日益严重，从而既影响了京师的粮食供应，增加了政府财政开支，又进而加重了人民负担，引起人民的普遍不满。因此，从明中期开始，漕运已成为封建政府一个长期头痛的问题。

为了求得这一问题的解决，自然有人想到元代的海运。还在明朝中期河运稍畅之时，就有人从防患未然出发，主张“寻元人海运故道，别筹海运一路，与河漕并行”。嘉靖中，右都御史王宗沐总督漕运，曾一度试行海运，却因海道不熟，在苏鲁之交的鹰游门海面失事而罢。隆庆年间，又有人主张开山东胶莱河出海，循海套不走大洋，再办海运。直至明季万历、崇祯间，仍有人议办海运，亦曾几度试行。清朝康熙年间，也还有人主张恢复海运，以救漕弊。

明中期至清初这些关于恢复海运的主张，由于种种原因，或未有实行，或试行而未能成功，或虽试行成功却旋告中止，但它却充分反映出元代海运制的历史影响，说明明清河运制已到了困难重重必须予以改革的时候了。

嘉庆十五年二月，因江苏洪泽湖泄水过多，造成运河浅涸，漕运又被阻遏。嘉庆帝遂令江浙大吏“体察情形”，筹议海运，“或将本年漕米就近酌交商船洒带若干，先为试行，以观成效”。而两江总督勒保等却以十二条理由表示反对，说“天庾正供，非可尝试于不测之地，旗丁不谙海道，船户又皆散漫无稽，设有延误，关系匪细”。嘉庆帝见群臣力持异议，也只好表示：“惟有谨守前人成法……断不可轻议更张，所谓利不百不变法也”。“自是终仁宗之世，无敢言海运者。”

道光四年（1824年）十一月，黄河再次骤涨，洪泽湖蓄水又满，因大风激浪，至“高堰十三堡堤溃万一千余丈”，从高邮、宝应到清江一段运河浅涸。明年的漕运势不能行。为此，道光帝诏令筹议海运。当时，“疆臣率拘牵成例，以为不可”，独户部尚书英和奏请“暂停河运以治河，雇募海船以利运”，并提出了一些具体办法。英和的这一主张，虽只是作为权宜之计而提出来的，但他冲破了自嘉庆朝以来的沉寂气氛，对解决当时河漕交困的局面是具有重要意义的。但是，一些守旧大臣却“纷议挠之”，“多诿为未便”，一些胥吏兵丁也起而反对。一时间，“上海关侩挠于南，通仓胥吏挠于北，屯船丁役挠于中，不曰风涛，则曰盗贼，不曰霉变，则曰繁费”。在这决定性的关头，新任江苏巡抚的陶澍“毅然以身任之”，于道光五年六月上奏，支持英和雇募商船、实行海运的主张，并请将所辖苏州、松江、常州、镇江、太仓四府一州漕粮改归海运。考虑到“黄、运两河受病已深，非旦夕所能疏治”，而漕运又不能告停的现实，道光帝批准了陶澍的奏议。于是，废弛四百余年的漕粮海运又开始了。

陶澍受命之后，于同年秋与江苏布政使贺长龄前往上海，查勘海口，择定航线，布置一切。他在上海设立海运总局，以主管漕粮交兑、雇募商船等事宜；又派出人员携带案册、经费北上，与直隶有关方面商办于天津设立分局，负责验米等事项。他还奏请清廷调遣水师于海运沿线分段设防、护送，以保安全。为提高船商承运漕粮的积极性，他还在上海颁布了《筹办海运晓谕沙船告示》，规定了一系列优惠政策，“许免税、许优价、许奖励”。由于陶澍任用得人，考虑周密，措置得当，道光六年（1826年）正月，各州县漕米以次抵运上海受兑；海商翕然，争来恐后，共雇集商船1562只。二月，运粮船队从上海吴淞口出发，出崇明十滧，东向大洋，至佘山，北向历成山，西转芝罘岛，再北行，十余日即至天津。回空再运，最后于五月返回上海。这二次运输，总共运米一百六十三万三千多石，经天津分局验收，“米色率莹洁，过河运数倍”，亦“无一人、一舟受损”。试行获得圆满成功。

道光六年试办海运的成功，使陶澍极为兴奋。他满怀信心，希望从此能解决漕运积弊，“以大苏官民之困”。次年，他就会同两江总督蒋攸铦上奏清廷，请求将江苏苏、松、太二府一州漕粮永归海运，并先后拟定海运章程六条、八条奏呈。但是，道光帝原来的准行海运，不过为应一时之急，暂行一次；加之朝内此时又出现“倒塘灌运”、以挽运道的主张，因而没有批准陶澍的计划。从这年开始，绵延了四百多年的河漕制度又延续下来。

陶澍开创的清代海运虽然仅仅实行了一年即告夭折，但它在我国古代漕运史上是有着重要地位和深远影响的。这次海运远承元代海运之绪，吸取了明中期至清中期几度试办海运的经验教训，并积极地利用了时代所提供的条件，从而使这次海运取得了较大的成功。而创始其事的陶澍，对此作出了他的历史贡献。

首先，这次海运是元代漕运制度改革之后的又一次重要改革。这一改革减少了行政开支，增加了国家财赋收入，更重要的是它有利于人民负担的减轻，对广大劳动人民是有利的。正如魏源所指出的，漕粮海运有三利：利国、利官、利民。这次海运，在时间上，来回二趟不过三个月，较河运一趟须数月之久大为减省；在运费上，二趟运粮共一百六十余万石，费银一百四十余万两，平均每石不到一两，较平常河运用费少三分之一。运时和运费的减省，使州县负担相应减轻，也使不肖官吏难以“藉口浮收于民”了。漕粮由河运还是由海运，这本身的确只是封建政府的财政和粮食工作上一个较具体的技术问题。但在本质上，封建国家的财政就是对人民的掠夺。而它采用何种方针、政策实施这一掠夺，是直接影响人民生活、关系社会经济发展状况的问题。恩格斯在谈到国家权力对于经济发展的反作用时曾经指出，当国家权力沿着经济发展的同一方向时，就会推动经济较快地发展，而沿着相反方向时，则“能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费”。漕粮运输问题上，曾长期存在的海运与河运之争正鲜明地证实了这一点。河运，已经造成了“大量的人力和物力的浪费”，加重了人民的负担，损害了经济的发展。而海运，节省人力、物力，减轻了人民的负担，毫无疑问，是符合社会经济发展方向的。

如上所述，漕运的途径和方式问题已经引发为一定的社会问题。可是，有些人看不到这一点。当时曾有人将漕运的困顿仅仅归结为运河的失修，认为“顾所欲海者，为河、漕不能兼治”。这实质上是以技术问题掩盖了社会问题。对此，魏源驳斥道，此为“明于河而不明于漕之言”。因为“河之患在国计，漕之患在民生”，“海运者，所以救江苏漕务之穷，非徒以通河运之变也”。陶澍之所以力主海运、独任其难，也主要是考虑到这是关系到“东南民力之苏困、吏治之澄浊”的大问题。《清史稿》也论曰：“夫河运……上既出百余万漕项，下复出百余万帮费，民生日蹙，国计益贫。海运则不由内地，不归众饱，无造船之烦，无募丁之忧，利国便民，计无逾此”。确是不为过分的。

其次，这次海运采取以商运代官运的办法，并规定了相应的惠商政策，对促进当时南北经济的交流和帆船运输业的发展具有一定的积极意义。

清代前、中期，我国沿海一带的帆船运输业和商业往来颇为活跃。大批沙船南来北往，从南方运茶叶、布匹、砂糖等北上，销往山东、直隶、东北等地，再从北方满载豆麦、药材之类返南。嘉庆帝当年诏令江浙大吏筹议海运时，就曾指出：“江浙各海口，本有商船赴关东一带贩运粮石者，每年络绎不绝”。道光初，还有人估计：上海及卞浦一带口岸经常跑关东的船只有五千多，关东的豆麦运至上海的每年达千余万石。这一状况为海运漕粮提供了物质条件，而长年航行海上的船商们也已具有较熟炼的航海技术，“习于风涛，熟于沙线”，对各类货物的保管、防潮、防霉也积累了丰富的经验，则为海运的再一次创办提供了技术条件。陶澍就是凭藉着这一历史所提供的条件得以顺利完成开创清代海运使命的。

然而，历史和现实的条件也不是可以随心所欲地支配的。陶澍的杰出之处就在于他能顺应这些条件的要求。办运之初，对于运载官米，船商尚有种种顾虑，不免观望游移。陶澍能考虑到商人的利益，发布告示，作出了一系列有利于船商的规定。当时，我国南北方的商品交流，一般“以北行为放空，南行为正载”，“沙船顺带南货，不能满载，皆在吴淞口买人挖草泥压船”。因此，南货北行，运价“合官斛每石不过三四百文”。而运官米北上，陶澍许以“优价”，每石价银四钱（以其时银钱比价计，折合钱四百文），此外，还另加耗米，每船又有赛神、犒赏等银七两。同时，每船在上海受载装米，可带南货二分；到津卸载后，亦可揽载北货回南，均予免税。这样一来，船商“以放空之船，反得重价”。“运漕而北，载豆而南，两次得值”，何乐不从。陶澍还规定，商船在上海受兑，不须等候；载满之后，听便开洋，不加催促，也不派兵员随船，以保证沙船的行往自由。显然，这一系列措施，不仅对于迅速地组织一支足够的海运船队起了关键性的作用，而且对当时我国沿海贸易和商业资本的发展也是具有积极作用的。

陶澍开创的清代海运在历史上产生了较大的影响。当时，魏源即指出：“人知海漕利国、利民、利官，为东南拯敝第一策自此始。”原来一些反对海运的人目睹了改革的成功，转而成为海运的积极主张者。以至这次海运停止数十年后，还不断有人称道，“从前海运，著有成效”，一再奏请“援照从前海运成案”，推广办理。道光二十四年，运河又阻，而京仓积粟“动放无存”。道光帝不得已再次下令“复行海运”；过了二年，又决定江苏苏、松、太二府一州白粮正式改由海运。陶澍当年的设想成为现实，漕粮海运始成定制。随着时代的推移，海运的范围不断扩大，数量不断增加，至咸丰初年以后，“遂以海运为常”。同治年间，轮船招商局成立，运输工具也发生变革，轮船取代帆船，成为海运的主要工具。至此，清代海运的发展达到了最高峰。

清代海运的创立和发展，走过了半个多世纪的历程，这是一个不断改革和发展、同时也充满了曲折和反复的过程。陶澍在这一过程中，率先创议，敢担风险，又善于谋划，提出了“以海代河”、“以商代官”的变革，起到了开拓者、奠基者的作用。陶澍的这一历史功绩是值得我们认真总结的。