清代漕粮运输，开始承袭明制，实行河运，并设立漕运总督负责其事。到了嘉庆年间，由于“洪泽湖泄水过多、运河浅涸”、运道艰阻、严重威胁漕运的正常进行。于是，海运的问题就正式提出来了。但是，河运的既得利益者却以各种借口反对海运，坚持河运。直到道光四年（公元1824年）江南高堰决口，河水大量泄出，造成大运河水位下降，特别是从高邮、宝应到清江浦的河道，船只已很难通过了，在这种情况下，海运之议才纷然再起。道光皇帝谕令朝臣共商漕运之法，多数大臣保守退缩，墨守陈法，如两江总督魏元煜等人就上疏坚持认为“海运之法，诸多窒碍，以盘坝较之海运为稳妥”，主张遵循老办法。协办大学士英和力排众议，指出凡事“治道久则穷，穷则必变”，现在“河道既阻，重运中停”，“通筹漕河全局，请暂雇海船，以分滞运，酌折额漕，以资治河”的方案。道光对此十分赞赏，“诏下各省妥议”。各省官员仍然相互推诿，迁延半载，终无成议。道光五年（公元1825年）陶澍调任江苏巡抚，在去江苏上任途中，即赴清浦江察看漕运情况。经过实地考察之后，支持英和的建议，主张河运海运并行，以苏州、松江、常州、镇江四府及太仓一州的漕粮归海运，其它地方的漕粮仍归河运，这个方案得到道光皇帝的肯定，令其筹办海运事宜。为了保证海运顺利进行，陶澍派江苏布政使贺长龄到上海进行筹备外，自己亦亲赴上海督办，一面查看海口地形，寻找熟悉海口情形和气候时令的当地船户和渔民了解情况，力图做到心中有数；一面又将已招募雇用的沙船召集起来，对船员们进行动员，体谅他们的难处，帮助他们解决困难，考虑和照顾他们的切身利益。如“载米一石即有一石之价，另委大员，当场发给，丝毫不经吏役之手”，减少中间环节，使得沙船虽装官米，“仍与民雇无异，是沙船不致赔累也”；沙船行往自由，船户管运不管交，不用担心收米官吏的刁难勒索；沙船“在上海受载装米之外，仍准稍带客货，到津卸载之后，仍准放回，至奉天揽装豆饼等物，是官给运价之外，更有余利也”；完成运送漕粮快且好的船户、船工、舵手等一应人员，还要额外给予奖励。由于采取照顾船户利益的措施，激发了船户为朝廷从海道运粮的积极性，以至“群情踊跃”。

就在陶澍积极筹备海运，开始实施时，仍然有一些重臣反对实施海运，如漕运总督魏元煜仍一再上书道光皇帝，“请仍循旧章”，“如蒙宸断施行，再督饬司道详晰妥议”。道光皇帝对此十分不满，斥责其“意存推诿，殊非实心任事之道”。谕令陶澍不要受反对派的影响和干扰，“遵照前旨”，悉心筹划。

在道光皇帝的支持下，陶澍根据贺长龄等人的建议，结合自己亲自考察的情况，制定了初行海运的章程和措施。首先是验米。为了保证漕粮经过海道的长期运输后质量完好不变，采取专人负责的办法，即分别委派专员协同苏、松两府的官员在上海监验待装上船漕粮的米色，“将米样贮桶，黏贴印花，交沙船带津”，然后由钦派验米大臣在天津查验，负责交米的专员只需到天津交兑清楚就可以回来。二是为了保证漕船安全抵达天津，选派武职大员随船押送，同时还要“沿海水师提镇各按汛地派拨哨船兵丁，巡防护送”。三是给船户酌情发给耗米，作为沿途折耗之用，到天津兑交额粮以后，余下的耗米“照粮船余米之例，就近官为收买”。官买的目的一是可以防止私商趁机压低粮价，大量存贮粮食；二是照官价收购，也保护了船户们的经济利益，从而提高了他们从事海运的积极性，进一步保证了海运的顺利进行；三是官仓在“漕粮正额之外，又可增米”，这“于仓储、运舶都有裨益”。至于官方购买多余耗米所需的银两，则由江苏省负责筹集，然后移交天津通仓进行调济。

经过几个月的紧张筹备，陶澍根据海上的气候特点，特别是风向的变化情况，决定广招商船，一年内将漕粮分两次装载上船。道光六年（公元1826年）春，以“沙船一千余支，三不象船数十余支”，将苏、松、常、镇、太四府一州的漕粮，首批发往天津。

沙船顺利起航后，陶澍又立即考虑二运问题。上书道光皇帝，“应令初运沙船，迅速回棹，俾二运得资赶办”。道光十分重视陶澍的意见，令天津的验米接船人员，在沙船到天津后，“限几日收竣发行”。前往奉天买豆，然后迅速返回上海，赶办二运。六月，初运沙船回到上海。陶澍又亲自赶到上海督办验兑漕粮上船，将几十万石存米全部装船完毕，发往天津。八月，悉数抵津。前后两次共计装载正耗米数额为1633000余石，通计用船1562只，两次海运中，没有发生船只漂失损坏的事件，而且米的质地、色泽没有变异，“验米色率莹洁，过河运数倍”。

清朝初行海运，在陶澍尽心竭力的督办指挥下，取得圆满成功，保证了“天庾正供”，同时对促进商品经济和海上运输业的发展和交流，起了很大的积极作用，百姓“咸称其便”。被誉为“东南数百世之惠，国家亿万载之利”。道光皇帝对陶澍大加褒奖，“著赏戴花翎”。

陶澍创办海运，遇到和克服了很多困难：首先是制定海运章程的困难，元代和明代初年虽然实行过海运，但已停行数百载，河运已成为清朝漕运惯例，海运无章可循，需要重新制定切实可行的章程，不是一件易事。其二是因为海运处于创办时期，所需费用需要通盘考虑，反复掂量、仔细估算，事事俭省。如果费用多了，就会给那些不赞成实行海运的人以口实，更加激烈地反对实行海运。其三是实行海运需要招雇大批的沙船，船主担心有兵丁上船押运漕粮，以及在交兑米时受到官吏的刁难，“畏缩避匿”，导致招募船只大费周折。其四是在装米或卸米的码头上，调度要十分准确。如果调度稍有失误，就会出现许多船只簇拥在一起等待兑米上船或下船，以及等船装米或卸米的局面，导致时间的延误，错过了风汛，从而影响海运的正常进行。其五是海运沙船的安全保护问题。以往河运过程中，虽然有数千旗丁官兵沿途护卫，尚且不能避免“风火沈失”现象，“今以新定章程责之素不相习之委员”，来保证沙船及漕粮不丢失折损，实在是一件十分困难的事。这些困难如果解决得不好，就会直接影响海运初行的成功。经过陶澍的不懈努力，在贺长龄、包世臣、魏源等人的协助下，在实践中逐步克服，取得了创办海运的成功。

陶澍力主实行海运，并亲自创办了海运，但也不赞同英和的“暂停河运”之说。陶澍认为，如果全部漕粮改由海运，则湖南、湖北等省没有出海口，全部汇集到上海，“则恐商船不足”，不能担负起全部漕粮运送至津的任务；况且“京师万方辐辏，漕米而外，需用甚多”，“当以海河并运为宜”，也只有海河并运，才能做到“可期无误”。陶澍的这些主张无疑是正确的，说明他胆大心细，能够本着客观实际提出自己的见解，决不盲从，道光皇帝采纳了他的建议。

总之，海运是在大运河浅阻难以行船，漕粮无法准时运送到京，威胁到清明“天庾正供”的情况下，不得已而提出的。众多漕河大臣面对这种局面相互观望推诿，唯独江苏巡抚陶澍不考虑个人荣辱得失，在实事求是的基础上，广泛征求意见，大胆改革创新，经过一年多的顽强努力，终于完成了初创海运这一艰巨的历史性工作。魏源认为这是“利国、利民、利官，为东南拯救时弊的第一策”，也充分说明陶澍确实是清朝中期一位不可多得的经世致用名臣。