洋务运动是我国近代史上的重要历史事件，对后来历史的影响是不可忽视的。虽然它不是为了发展资本主义，但其所起的积极作用是不能抹杀的。这已另文论述。然而，从总的看，它并不能像同时期日本那样，成为工业近代化的起点，在这个意义上说，它是失败了。“四人帮”出于反对四个现代化的罪恶目的，全盘否定洋务运动，否定引进外国先进技术的必要性，把洋务运动失败的根本原因归咎于所谓推行一条崇洋媚外的办企业路线，似乎洋务企业之所以失败，就是因为从外国引进机器和技术人员，这显然是有意的歪曲。洋务运动失败的原因是多方面的，官办性质及其腐朽的经营方式，是一个重要原因。马尾船政局的经营情况，就是最典型的例证。本文拟就马尾船政局的经营管理做些剖析，借以探讨清代官办近代工业失败的原因。
一、工厂衙门化和贪污浪费惊人
马尾船政局创办于1866年，在当时是采用机器生产的大工厂。然而，所使用的大部分人员，却是封建机构中过剩的官僚。它把用于生产的资金消耗于非生产性的支出，贪污浪费达到惊人的程度。而且由于缺乏近代科技知识，所引进的机器，大半是陈旧和假货，以致无法发挥大机器生产的效用。这不能不说是官办近代工业失败的一个重要原因。
左宗棠入闽创办船厂后，便把湘军士兵裁撤塞入船政局，成为船厂的差弁。1867年，沈葆桢代替左宗棠主持船政，一时地方员绅因裙带关系竟相入局，他自称：“奉命之日，荐书盈箧，户为之穿”。到了沈葆桢离任后，这种封建裙带风更恶性发展。后来的船政大员，“稍涉圆融，各路荐书，难于拒绝。厂员皆系本地绅衿，尤觉碍于情面”。结果所吸收厂员，“于厂务毫未经历”，使封建官僚充斥船政局。为了安插这些人员，只好多设机构。如早期的非生产性行政机构，就有洋员办公所、船政衙门，以下设工程处、文案处、支应处、报销所、发审处等行政机构，每处均设委员若干人。至于车间，也设委员若干，由地方绅士或冗员充任。整个行政机构就是由举人、知县、县丞不同等级的闲散官吏和地方士绅组成。船政行政人员，开办初期为130人左右，到1875年则增至168人，1883年仅勤杂人员即差弁和书役即达88人之多。其结果机构臃肿，人浮于事，各员绅、书吏、工匠、丁役等坐领薪水，糜费库款，造成了工厂衙门化的严重局面。清政府不得不多次下令“大加裁汰”。但是，由封建官僚控制的船政局却阳奉阴违，一方面形式上裁汰；另一方面由于“各路荐书，难于拒绝”，造成了“滥收滥委”的不可收拾局面。
这些从封建肢体上掉落下来的旧人物，一下子管理了当时远东有数的近代造船企业，就显示了它同近代企业处于矛盾之中。当时普遍情况是，“中国各局总办提调人员，或者九九之数未谙，授以矿质而不能辨，叩以机括而不能名”。而提调是调度全厂工程要职，船政初期，提调却由封建官僚充任，根本无法管理全厂业务。同时由于缺乏科学知识致使洋商推销劣品。有的洋商勾结劣吏抛售旧料旧货，“购他国不用之枪炮，刮垢磨光，充作新造者”，卖给船政局。1876年福州将军文煜承认：船政局官吏，“平日于洋情不甚讲求，以致经手采办军火之劣员，串同洋人，多所欺蔽”。
船政局员绅的薪水一般按官阶而定，但比行政机构里的官吏为高。故一些冗员散官都把船政视为肥缺。入局后员绅并不满足于仅有的薪俸，而是利用职权，贪污中饱，化公为私。船政大臣沈葆桢无可奈何地承认：“向来官场习气，以浮冒搪塞为能。船政之兴，尤视为利薮。”采购更是一个美差，“侵渔之端，甚于商贾”，“是以民间置货尚有精良，一属公家，更多膺鼎”。这种贪污中饱的官商作风，在船政局大有积习难返之势。据陈壁调查揭露：“报册含混，局中账薄短缺甚多”，“浮报物料，多开火耗，员司冗滥，薪费虚糜”，“购机建厂尤为不实不尽，统计侵亏公私款项为数甚巨”，更严重的是监督杜业尔一手包办的采购洋货“无大宗订立合同之件”，账目不清，价单发票参差不齐，给杜业尔浮开五十多万两投入私囊开了方便之门。这种厂务的混乱，是封建官办企业制度的一大弊病，官商从中贪污中饱。著名大贪污犯景融，移挪官款，诓骗商款十余万两，成为船政局一件轰动全国的丑闻。此外，“厂员弄弊，遇有工匠久假未销者，均准他人冒名顶充。每名私收规例若干，甚至各厂相习成风”。与此同时，船政局支出员绅薪水也有增无已。开办初期，员绅每月薪水总支出大约已达899两，五年之后，激增至1436两。由于“船政员绅过多，需款太巨，致造船经费不能统归实用”，结果“私囊过饱，则公币多亏，诸事每因束手”。
历史证明，封建官僚管理近代企业的一个突出特点，就是他们的自身利益没有同企业的成败相联系，自然对“制造全不讲求”，“祗以增薪请假为要图，以中饱利肥为得计”。当时有人从这种弊病得出结论：“中国欲借官厂制器，虽百年亦终无起色”。
二、腐朽的封建经营方式
马尾船政局是清政府的官营工厂，其办厂目的不是为了发展资本主义，而是为了加强对内的统治力量和抵抗外国侵略的政治需要，这种封建性的企业有如下特点：
其一，工厂资金主要来源于清政府的固定拨款。开办之初，清政府批准以闽海关四成款银四十万两作为采购机器，建造厂房之用。然不敷甚巨，按月又由闽海关六成洋税项下拨解银五万两。1876年开始，由于闽海关六成洋税项下不够拨解，便在四成内拨白银二万两。两项计额定每年六十万两，作为造船的常年资金。然而，事实上所解款项，四十年中一直处于不足半数的状态。
其二，经营不核算成本。船政局的收支与采购，从未核算成本，而是“实用实报”，“实用实销”。例如，船政局代广东造船，认为“同是公家之款，何敢故为区别”，实际上取消了企业与企业之间的核算。因此，采购外洋物料，“制船物价并无合同单据可检”。就为厂内外劣员贪污冒领大开方便之门。此外，这种“实用实报”经营方式，也使企业内部缺乏发展动力。
其三，船政局制造出来的轮船没有通过买卖途径来实现资金的周转，而是通过清政府无偿调拨给各省使用。八十年代以后，广东与南洋大臣虽曾以“协款”形式向船政局订制轮船，但也不采取买卖形式。1887年，广东订制八艘兵船，“协银”58万两，分三次付款，不敷之数，由“船厂官款开支，动用工料归船政报销”，实际上是用船政局工本代制。不但所协之款，根本不够成本，而且所拨解协款也不足原定数额。南洋仅解三分之一，广东则只拨三万两，这就增加了船政局资金不足与扩大再生产的困难。
这些特点，便决定了船政局的发展，不取决于内部积累，而是依赖于清政府的拨款。举凡资金解拨、工资制度、轮船使用等均取决于清政府的政治需要。船政局的腐朽的封建经营方式，必然同近代企业扩大再生产和更新设备的客观经济规律处于不可克服的矛盾之中。船政局是采用近代机器生产，它的经营方式同西方资本主义企业一样，都必须服从于扩大再生产与技术更新的要求。然而，它却缺乏从内部积累资金这个重要的前提条件，使船政局的发展带来不可克服的障碍。为了适应船政局制造新式轮船的需要，1880年以后，船政大臣何如璋向清政府提出了扩大再生产的计划，包括添机扩厂、仿造铁甲船、筹建新式船坞和开办铁矿等。这反映了船政局发展的客观要求。这个扩大再生产计划，经费每年必须为原船政局固定拨款的两倍。资金严重不足，限制了扩大再生产。正如何如璋所说的，“从前但制木质轮船，每年六十万两，尚可敷用，现既奉令改造铁甲船，雇募洋匠，一船之费，动值百十万金，洋匠薪水，费亦不赀，断非月款数万所能敷用”。清政府历年拨款不及应拨之半数，“船工制造日求其新，而经费日见其绌”，然而，“经费之足与不足，悉视关款之拨解”，船政“无自主之权”。“一切工料，资本，每岁均有定额，即有自出心裁，思造一器，而所需成本盖无从报销……遂事事依样葫芦，一成不变”。薛福成一针见血地指出：“无自然之利而专待拨公帑，未有能持久者也”，看到了官办企业的弊害，在于企业缺乏内部的利润和积累。事实证明，封建国家财政拨款，在当时历史条件下，已不适应近代企业发展的要求。从开办到停办的四十年中的船政局就在这种不可克服矛盾中走向没落。清政府“把现代的生产和交换工具勉强重新塞进旧的所有制关系的框子里去”，就是洋务运动中所有官办企业经营失败的根本原因。
三、清政府的封建政治对船政局的影响
船政局官办工厂是为加强清统治者力量务服的。由清政府根据这种目的，拨款维持船政局的船舶造制。因此船政局的是否发展与萎缩，很大程度上取决于清政府拨款的充足与否。而这一点，又是与当时清统治阶级内部各个政治集团的斗争相联系的。这些政治因素对船政局的发展都直接或间接发生作用。1874年，造船的资金在五年计划内已突破了三百万两的预算而增加到五百多万两。这当然不光因为贪污浪费所造成的，也因近代企业扩大再生产的需要。但这却给封建顽固派反对举办近代企业找到了借口。1872年，顽固派代表人物宋晋就以“糜费太重”为借口，要求清政府将船厂停办。掌握闽海关的闽总督吴棠也反对续办。他说：“船政未必成，虽成亦何益”。这个实权派对清政府的态度当然影响很大。争论结果，由于左宗棠等人的坚持，清政府仅同意以每年造船两艘的规模续办。这时，人民反封建革命已处于低潮，船政局在清政府心目中的重要性亦日益减弱。清政府态度的这种变化，从闽海关拨款额反映出来：
时 期 应拨数额 实拨数额 平均每月数额 实拨占应拨的%
1883.1—1885．12 185万两 63万两 1.7万两 34%
1886.1—1890.12 310万两 166万两 2.69万两 53.8%
1891.1—1895.12 310万两 118万两 1.96万两 38.6%
1897.1—1898.12 125万两 57万两 2.30万两 45.6%
1899．1—1902.12 245万两 77万两 1.5万两 31.2%
1903.1—1907．12 310万两 129万两 2.08万两 41.6%
(上表：据《船政奏议汇编》所载船政大臣历年报销摺编制。)
中法战争以后，闽海关拨款仅为应拨之34%左右。清政府除规定闽海关收入每年以40%上缴中央户部外，还规定剩下60%款项作如下使用：
京饷 万年
吉地 部库
垫款 陕西
出关饷 福厦司
税工资 部库
加增 制船费 雷正绾 省捕
盗费 合计
57
万两 10
万两 13
万两 13
万两 12
万两 13
万两 60
万两 24
万两 2万两 201
万两
从上表可以看出，清政府表面上从闽海关六成项下拨出的制造费达该项下的30%左右。1875年闽海关收入仅230万两，六成项下只有138万两，不足上述所需210万两额。在这情况下，沈葆桢向闽督文煜要求四成项下挪用，“以救目前饥溃”，竟被清政府拒绝。而且，闽督“科户部不准拨四成之文，竟欲应将拨六成之船政月款停止，局员为之手足无措”。1875年8月以后，虽然规定船政月款中的二万两由四成项下提拨，可是欠解更为严重。1877年，六成项下，又增加出使经费和归补垫解西征薪饷二项目，合计比常款多出三十万两，这更使船款欠解日益严重。文煜承认：“在常年无此二项，筹措已形掣肘，本年多此两项，竭蹶更不待言”。上述两款，“户部核明，均属要需”，不能“酌减”或“稍事延缓”。自此以后，船款“或全年停解，或每年仅解两三月，积欠竟至二百余万之多”，船款终于被清政府挤掉。
由于资金不足对船政局的船舶制造产生了十分严重的后果，它阻碍和束缚了船政局对西方先进技术和设备的引进。船政局开办初期由法国引进一批机器与设备，但动力很小。所有动力设备只有15匹马力到100匹马力的蒸气机四部。造船设备也只有三座船台。这些设备只有制造150匹马力的2500吨排水量的普通木壳轮船的能力。而且许多零件得衣靠外国。八十年代以后所添制的动力，也只有40匹马力，15匹马力。二十世纪以后，车床及设备虽增加了不少，但机器多系旧式。这当然是由于清政府拨款不足造成的。我们根据《船政奏议》载船政大臣历年报销摺统计（详见附表）船政局每年平均用于购置或自造机器设备的资金，只占全厂总支出的5%左右。四十年中，只有不到一百万两的资金用于购置机器设备与动力。八十年代后，世界造船业日新月异，船政局设备已显得十分陈旧。但这时期，即在甲午战争之前，平均每年这项支出，最多仅14133两，最低只有3795两，只占全厂总支出的1.8%。这对造船业的发展是十分不利的。船政大臣不得不承认：“近十余年来，泰西制造，日精月新，闽厂出洋回华学生……能自出图制样，而财力短绌，既不能添机扩厂，又不能制料储材……后即得有更新之法，因无机无厂，不能如法更制”。这是造成生产停滞的一个原因。
由于资金不足，管理不善，船政局的规模越来越小，工效愈来愈低。
1872年以后，清政府虽然规定每年造船两艘的生产规模。但实际上从1877年以后，每年只能制造一艘兵商轮。中法战争之后，生产效率更为低下，“积三年之费不能成一新式快船”，1898年议造的“建成”、“建安”两艘快舰三年建造计划拖到1903年才全部完成。江船建造，也“愈四年未能告竣”，时间之长，创船政造船的历史记录。这直接影响到成本的高昂。船政局制造150匹小兵商轮，价格比外购的船只高达二、三倍。造成成本高昂因素有几方面：一是资金不足，二是机器设备陈旧，三是生产率低下。马克思说：“一切节省归根到底都归结为时间的节省”。“制造局工程漫无限制，费时旷日，浮冒虚糜，一日之工分作两日”，“为时久愈，所费愈昂”。然而，上述存在的问题，在封建官办企业的框框里，是无法得到解决的。要改变这种状况，在当时历史条件下，只有改弦易辙，改归“商办”，走资本主义道路。
附表： 单位：两
时间 机器设
备支出 平均每
年支出 全厂总支出 占全厂支出%
1866.7.14—1894．6.30 306651 38331 5356948 5．72%
1874．7．1—1877.12.30 102577 29308 1633532 6．28%
1878.1.1—1879.12.30 23600 11800 895894 2.63%
1880.1.1—1882.12.30 39871 13290 1068693 3.73%
1883.1.1—1885.12.30 42400 14133 1267393 3.34%
1886.1.1—1888.12.30 73890 24630 1946191 3.80%
1889.1.1—1890.12.30 10500 5100 790207 1.32%
1891.1.1—1893.12.30 33600 11200 983097 3.42%
1894.1.1—1895.12.30 7590 3795 426381 1.80%
1896.1.1—1896.12.30 3686 3686 203541 1.81%
1897.1.1—1898.12.30 33840 16920 875884 3.87%
1899.1.1—1902.12.30 176970 44242 1984898 8.90%
1903.1.1—1907.12.30 118690 23738 1820652 6.52%
合 计 982865 24571 19303311
（上表根据《船政奏议汇编》所载船政大臣历年报销摺编制）
四、封建官办船政的衰败
日本当时的轮船工业，开初也是由政府借用财政力量予以支持，然后逐步归私人承办。这条道路，是日本造船业得以发展的一个重要原因。返观中国，洋务派创办企业，其结局不外三种：一是从官办、官督商办到商办；二是因资本亏欠被外商控制；三是坚持官办道路而归失败。历史证明，第一条道路，实质上是从封建地主官僚控制下转到资产阶级手中的道路，在当时是具有积极意义的，它使近代企业得到持续发展。在造船业方面，江南造船所就代表前一条道路，而马尾船政局则代表后一条道路。道路不同，结果也有别。江南造船所于1905年从制造总局分出改归商办之后，承揽修造业务，盈利便逐年增加，改归商办三年间所得盈余130280元。到1910年，增加至262204元，翻了一翻。由此可见，官办洋务派企业的失败，并非什么推行崇洋卖国路线，而是由于落后的封建经营管理方式所造成的。在当时的历史条件下，走出封建“官办”死胡同，是使这类企业复苏的唯一道路。马尾船政局与江南制造总局不同，经历了一个曲折道路之后，仍归宿于官办而失败。马尾船政局创办之始，左宗棠曾考虑到使企业商业化。他早在1866年就提出：“如虑煤炭薪工按月支给所费不赀及修造之费为难，则以新造轮船运漕，而以雇沙船之价给之。漕务毕则听商雇，以为修造之费”。1871年底，总署根据左宗棠的建议，提出“招商雇买官局轮船”的计划，同时还“商函闽沪两局”，议所造轮船，“由商雇买”。这主张得到左宗棠和沈葆桢的支持。1872年4月间，船政大臣沈葆桢表示：“若虑兵船过多，费无从出，则间造商船，未尝不可，亦不必患领者之无人”。同年5月，李鸿章也表示：“闽厂似亦可间造商船，以资华商领雇”。他们都认为不仅可以解决闽沪两厂资金的不足，而且是为“官船日久无可租贷”找到出路，称之为“官厂远大之图”。1872年上海轮船招商局，正是在这样背景下成立的。近代造船企业的发展特点，迫使洋务派不得不向企业化迈开一步。但是上海轮船招商局虽然设立，马尾船政局的资金不足并不因此得到解决。据载，船政局虽然间造商船，供给招商局的只有“海镜”、“琛航”、“大雅”三艘商船，而且在船政资金来源中并未见有此笔收入。可见解决船政资金云云，也纯属空话。同时由于船政局造船成本太高，招商局不敢承领，私商则更不用说。薛福成曾指出：“往岁议定华商雇买轮船章程，然除招商局外，并无人在厂租造轮船者，何则中国商务既甚兴，即有一二购船之商亦远赴外洋各厂？盖以洋厂购船之价，较廉于华商造船之价也”。由此可见，中国近代造船主要问题是所造的船成本过高，而归根结底，还是由于官办的封建性和腐朽性所造成的。越来越多的人认识到洋务运动失败的根本原因，主张革新，建议船政采用西方资本主义经营方式。改良主义者薛福成提出：“中国之船政欲广招徕，莫如研究厂务”，“欲谋持久，莫如经营商务”。1895年之后，中国民族资本主义初步发展，并且逐步形成了民族资产阶级。洋务运动从官办企业向民办企业转化，是历史的一种进步，适应了民族资本主义发展的需要。这时清政府的一部分官吏，也提出了招商承办的要求。给事中褚成博于1895年认为清政府所办机器制造的企业均亏累甚巨，“历年耗费不赀”，建议“仿照西例，改归商办”，清政府不得不下谕旨，表示“亟应从速变计，招商承办”。清统治者迫于形势和财政上的考虑，不得不使一批洋务派企业变为“商办”。江南制造总局在1905年分出商办的江南造船所，就使轮船制造得到一定的发展和赢利。
马尾船政局如何呢？这时不少人主张改归商办。陈壁在《轮船进止议》里指出，船政局所造轮船，交商承领，未见效果，“与其官造之而仍望商用之，又何如从此即令商造乎？”他尖锐地提出船政局的出路在于“改官造为商造一言而已”。但这所专门制造轮船，特别是兵船的军事工厂毕竟与其他机器制造厂不同，清政府严禁民间自造炮船是一贯的反动政策。1862年，曾国藩就命令长江一带“民间私造炮船，一概禁革”。在他们看来，“准商民私造炮船，则强盗亦可造炮船以行劫”。这对统治阶级是一种严重威胁。然而，在经营亏累与舆论的压力下，清政府不得不被迫准备改为“官督商办”。清政府称：“南洋各岛暨新旧金山等处，中国富商在彼侨寄者甚众，劝令集股”，“一切照西例，商办其事，官为保护”，仍念念不忘“官督”。1896年船政局根据清政府意旨，派出道员到粤省招揽官督商办。这时由于洋务运动已近尾声，官督商办更没有什么吸引力，招商无人响应。清政府本来就不愿放弃对军事工厂的控制，这时随即表示“招商一节，应请作罢论”，“以免纠纷，而杜弊窦”。本来无大决心走“商办”道路的清政府，很快即退回老路，这便导致了马尾船政局最后不得不趋于衰落。二十世纪初，船政不但支不出本国工人的工资，也支不出洋员的薪水，空撑门面，坐食山空。直到解放前夕，这个厂仍然面临资金不足而名存实亡。为了维持门面，有时不得不搞维修马路挣得一些收入，时人讥为“马路局”。船政局历史充分证明，近代企业的封建经营制度，是造成我国近代官办工业失败的重要原因。
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