史学界有一种说法，把晚清的“海防"与“塞防”之争，看作是“对于列强侵略到底是应该采取抵抗自卫政策还是采取投降妥协政策的根本问题。本文拟对晚清“海防”与“塞防”论争的由来、经过、影响及性质提出新的认识。

　　海防、塞防讨论的由来

以往之所以有人对“海防”、“塞防”论争的实质产生上述认识，原因之一，是对这场论争的由来及经过，在史实的看法上多有疏误。通常认为，李鸿章于1874年底“独持异议， 挑起争端，提出了所谓的新疆‘旷地’可弃论”；而左宗棠提出了“塞防”与“海防”并重的论点，于是，清政府内部便形成了各以李、左为代表的两种对外政策的大争论。此说与史实不符。

实际上，清政府关于海防与塞防问题的讨论，最初是总理衙门发起的，并非由李鸿章挑起争端。

众所周知，19世纪70年代初，中国西北与东南沿海都发生“边疆危机”。自1865年初浩罕汗国阿古柏匪帮侵入新疆后，英、俄亦加剧了鲸吞我国新疆的争夺。1871年俄国侵占了伊犁等地。1872年5月中俄代表在塔城附近举行谈判。俄国代表不仅回避谈判交还伊犁问题，而且节外生枝，提出了一系列无理要求。清政府从中认识到俄国“志尚不在伊犁，直于新疆全局大有关系”。为收复新疆失地，左宗棠于1873年11月攻克肃州；1874年，左宗棠开始准备进军新疆。正在此时，日本于同年5月挑起了侵台事件。清政府以铁甲舰未备，不便开战为由，终以赔款妥协处之。但日本侵台事件导致东南沿海防务紧张，引起举朝官员震动。

1874年11月5日(同治十三年九月二十七日)，总理衙门递上《拟筹海防应办事宜折》，强调筹办海防的重要性和紧迫性，并提出“练兵”、“简器”、“造船”、“筹饷”、“用人”、“持久”等六项条陈。请饬下南北洋大臣、滨海沿江各督抚将军，详加筹议，将逐条切实办法，限于一个月内奏复，再由在廷五大臣详细谋议。11月19日(十月十一日)广东巡抚张兆栋又奏呈前江苏巡抚丁日昌所拟《海洋水师章程》六条，建议在直隶至粤东的五千余里洋面，设北洋、东洋、南洋三支海军，各设提督一人，北洋海军提督驻天津，负责直隶、山东两省沿海防务；东洋海军提督驻吴淞，负责江苏、浙江两省沿海防务；南洋海军提督驻南澳，负责广东、福建两者沿海防务。三支海军各设大兵船六艘，根驳轮船(炮船)十艘，每半年会哨一次，三洋联为一气，“宜如常山之蛇，击首尾应”。丁日昌认为“裁并五十号旧式艇船之费，可以养给一号根驳轮船，海上争锋，纵有百号之艇船，不敌一号之大兵轮船”。因此，他建议裁撤所有沿海旧置及新添红单拖罟舢板，专养轮船，“以之供给大小四十八号轮船，尚觉有盈无绌”。

清廷对总理衙门的《拟筹海防应办事宜折》和丁日昌的《海洋水师章程》的条陈颇为重视，经上谕一并发下。上谕曰：著李鸿章、李宗义、沈葆桢、都兴阿、李鹤年、李瀚章、英翰、张兆栋、文彬、吴元炳、裕禄、杨昌濬、刘坤一、王凯泰、王文韶详细筹议，将逐条切实办法限于一个月内复奏。当时左宗棠虽在陕甘总督任上，辖境并非沿海沿江，清政府因他“留心洋务”，也咨请他参加讨论。

1874年12月6日，(同治十三年十月二十八日)大学士文祥上奏：“夫日本东洋一小国耳，新习西洋兵法，仅购铁甲船二只，竟敢借端发难，而沈葆桢及沿海疆臣等，金以铁甲船尚未购妥，不便与之决裂，是此次之迁就了事，实以制备未齐之故，若再因循泄沓，而不亟求整顿，一旦发生，更形棘手。”奕䜣等亦奏称：“台事虽权宜办法，而后患仍在堪虞，亟宜未雨绸缪。”“揣日本情势未能一日忘我，不能不预之备”，“迅速议筹海防”等等。这时清政府虽已引进法国技术设备在马尾设厂造船，初建了一支新式的小型舰队，设立了轮船统领，但对建立大规模海军舰队，尚未引起足够重视。经此警钟一敲，海防之议再次兴起。各有关督抚的复奏均先后到京。他们原则上都认为筹办海防为刻不容缓之事，但因所处辖区不同，在具体措施上，意见分歧很大。这场讨论，虽然主题是如何发展新式海军和加强海防，但发展海防，必然涉及许多问题，其中亦涉及如何处理海防与塞防的关系问题，晚清的海防与塞防之争便由此引发。

　　论争的主要内容

如前所述，这场讨论旨在解决如何发展新式海军和加强海防，因此，各有关封疆大臣都围绕这一主题陈述己见。其中分歧最大的有如下几个问题。

第一，如何考虑新式海军的建置和划分海防辖区的问题。

虽然早在19世纪60年代清政府就开始筹议近代海防，但由于清朝统治者对近代海防的特点缺乏认识，加上经费不足等原因，所以对于建立统一的近代海防体系问题，尚未提到议事日程上来。1874年丁日昌三洋海军之议和该年总理衙门《拟筹海防应办事宜折》中的六项条陈，表明清朝当局在近代化海防建设问题上，开始初步产生了整体和全局的战略意识。但根据这时的国力和条件，清朝应组建几支舰队？辖区如何划分？分歧较大，主要有两种意见。1874年12月12日(同治十三年十一月四日)直隶总督李鸿章在《筹议海防折》中，认为总理衙门提出的切筹海防的六条意见是“目前当务之急与日后久远之图，业经综括无遗，洵为救时要策”，大加赞许。同时李鸿章基本附议丁日昌提出的设北、东、南三洋海军之说，认为这与曾国藩于1871年(同冶十年)复奏《筹备海防折》内沿海各省归并设防相符。但李鸿章主张北洋海军宜分驻烟台、旅顺；东洋宜分驻长江外口；南洋宜分驻厦门、虎门，因为这些地方“皆水深数丈，可以停泊”。

1874年12月19日(同治十三年十一月十一日)湖南巡抚王文韶在复奏中，对丁日昌提出的沿海设北、东、南三洋海军提督的建议表示异议，他认为“整饬海防，先于中外大臣中专任一二人”即可。左宗棠在上总理衙门复折中，对筹办海防的六条意见，表示赞赏。但他亦对丁日昌沿海分段设防持否定态度。左宗棠认为沿海一水可通，只要三洋联为一气，各轮常川会哨，闻警可赴，自有常山之势。“若划分为三洋，各专责成，则畛域攸分，积恐因此贻误”。而且三提督共办一事，彼此势均力敌，意见难以相同，沿海七省督抚本负有海防之责，若置海防于不问，又不能强三提督以同心，则形同虚设。

我们认为，上述两种主张显然各有所长，各有所短。中国有漫长的海岸线，若以各省独自设防，则兵力分散；若不分区域，又难以顾全。因此，丁日昌、李鸿章分大区设防的主张，符合近代中国海防和新式海军建设的特点和要求。然而，左宗棠的忧虑亦不无道理，后来甲申中法马江海战，中国失败，其中一个原因便是由于畛域之分，南北洋拥舰自重，保船避战，不相援助。

第二，如何解决新式海军的舰船装备问题；如何处理买船与造舰的关系问题。

李鸿章在《筹议海防折》中，对丁日昌所称三洋各设大兵轮船六号、根驳轮船十号，合共四十八号，认为“自属不可再少”。但他认为北东南三洋，须各有铁甲大船二艘，“一处有事，六船联络，专为洋面游击之师，而以余船附之，声势较壮”。由于定造铁甲船，每只约需银百万两，费已不赀，只有先购此项，分年筹办，其有余力，再置他船，或由闽沪各厂陆续仿造兵船，总以足成四十号为度。在海关总税务司赫德的推荐下，李鸿章认为英国建造的一种号称“水炮台”的守口大炮铁船，是西洋新制利器，“以小船配极重之炮，辅助岸上炮台，四面伏击，阻遏中流，能自行动，最为制胜”，建议各口须添设一二艘。在造船方面，李鸿章认为闽、沪两局所造轮船大都是小炮船，而且物料匠工多来自外国，是以中国造船之银，倍于外洋购船之价，“今急欲成军，须在外国定造为省便”。但他强调闽、沪两局仍需酌量扩充，“一是供修理舰船之用，二是备以后陆续仿造兵船”。可见为了解决新式海军的舰船装备，李鸿章提出的是购舰为主，造船为辅的方案。

左宗棠在《上总理各国事务衙门》折中，认为以当时的“局势而言，借不如雇，雇不如买，买不如自造”。左宗棠指出，马尾船局，创设五年，限内功效可观，今既不停撤，则日起有功，凡洋人所长，皆华人之长，实永久利。他说，中国造船分设闽沪两局，闽局地势难得，华匠能以机器造机器，华人能通西洋。他认为铁甲船亦无甚谬巧，待购到一只察验其合用与否，令闽局华匠仿制亦可有成，并且认为闽局较之沪局尚易为功。他主张“撤沪局而以所有经费，畀之闽局，则仿造铁甲轮船，不无小补”。可见左宗棠的方案是购舰为辅，自造为主；并主张集中财力和物力，撤沪局而扩充闽局。

我们认为，这个时期买船与造船之争，是个复杂问题。左宗棠关于在引进和消化西方科技的基础上，依靠自造舰船为主筹建海军的思想，值得充分肯定。从长远来看，这应该成为一个落后民族独立自主地筹建海防的主导方针。当然，引进和消化西方科技自造舰船，并非易事。在这点上，左宗棠多少估计不足。马尾造船厂引进法国技术设备，其技术起点是制造木壳前膛炮舰船，这和当时世界先进的铁甲舰有着相当的距离。从发展事实看，1869年马尾船政局第一艘自制的“万年清”号木壳舰船下水，中间经过几番技术改造，到1887年，才制成第一艘称为“平远”号的双机铁甲舰，头尾花去近二十年时间；并且，“平远”号排水量只有2100吨，还不能成为当时海军的主力舰船。左宗棠显然把制造铁甲舰看得过于简单。在买船与造船问题上，李鸿章无疑缺乏左宗棠的远见，对造船的作用和意义认识不足；并且缺乏经验和轻信赫德之言，在买船的问题上付出了惨痛的代价。当“水炮台”购进之后，李鸿章埋怨道，赫德“于治兵实门外汉也，前在英厂购蚊船(即“水炮台”)数只均系铜片镶做，岁须两修，蚊船吃水仅八尺”。但我们也应看到，在李鸿章力主购舰的倡导下，后来吸取教训，亦在国外订造购进了一批如排水量达7000吨的“定远”、“镇远”号这样质量较高的舰船。清末北洋海军的主要舰船基本上都是外购的。就19世纪70、80年代中国造船情况来看，是远不能达到北洋海军主力舰船那样的制造水平的。因此，对于李鸿章的购舰主张，亦应客观地予以评价。

第三，如何解决海防经费问题，由此引发如何处理海防与塞防的关系问题。

组建新式海军，加强海防，对清政府来说，最感头痛的问题就是经费不足。“开办海防以筹饷为第一要事，实以筹饷为第一难事”。如前所述，这时西北与东南同时发生边疆危机，海防与塞防都急需巨额经费。在筹饷问题上，诲防与塞防如何兼顾呢？

李鸿章在《筹议海防折》中，对“原奏筹饷一条”复议道：此时开办海防，约计购船、练兵、简器三项，至少先需经费一千余万两。“欲图振作，必统天下全局，通盘合筹，而后定计”。他认为新疆各域，自乾隆年间始归版图，无论开辟之难，即无事时，每年就需要兵费三百余万，徒收数千里的旷地，已为不值，且其地“北邻俄罗斯，西界土耳其、天方、波斯各国，南近英属之印度，外日强大，内日侵削，今昔异势，即勉图恢复，将来断不能久守，屡阅外国新闻纸、及西路探报，喀什噶尔国酋，新受土耳其回部之封，并与俄英两国立约通商，是已与各大邦勾结一气，不独伊犁久踞已也。揆度情形，俄先蚕食，英必分其利，皆不愿中国得志于西方。而论中国目前力量，实不及专顾西域”。所以，他主张“已经出塞、及尚未出塞各军，似须略加覈减，可撤即撤，可停则停，其停撤之饷，即匀作海防之饷”。李鸿章认为，西路各统帅“不必急图进取，一面招抚伊犁、乌鲁木齐、喀什噶尔等回酋，准其自为部落，如云贵粤属之苗猺土司、越南、朝鲜之略奉正朔可矣，两存则两利。俄英既免各怀兼并，中国亦不至屡烦兵力，似为经久之道。况新疆不复，于肢体之元气无伤，海疆不防，则心腹之大患愈棘”。可见，李鸿章是想暂弃西北来保东南，从而全力经营海防。

首先提出与李鸿章相反意见的是湖南巡抚王文韶，1874年12月19日(同治十三年十一月二十一日）他在复奏中指出：“海疆之患，不能无因而至，其所视成败以为动静者，则西陲军务也。”他认为西洋各国俄为大，离中国又最近，俄人占我伊犁，有久假不归之势。“只要俄人不能得逞于西北，则各国必不致构衅于东南。否则我师退一步，则俄人进一步；我师迟一日，则俄人进一日。事机之急，莫此为甚”。“目前之计，尚宜以全力注重西征”。清政府后将李鸿章、王文韶复奏内容，以不具名形式摘要抄送左宗棠，一并征求意见。

左宗棠先在《上总理各国事务衙门》折中指出，西北用兵所需军饷，依靠沿海各省协济为大宗，甘肃尤甚。“若沿海各省因筹办防务，急于自顾，纷请停缓协济，则西北有必用之兵，东南无可指之饷，大局何以能支”。他认为这是“扶起东边，倒却西边，斯言虽小，可以喻大”。1875年4月12日(光绪元年三月初七日)，左宗棠在《复陈海防塞防及关外剿抚粮运情形折》进一步强调了塞防的重要性。左宗棠认为，西方列强，所以谋我，其目的专在“通商取利，非别有奸谋”，就是说在左宗棠看来，西方列强不在争夺土地，非不得已，不会发动战争，因此，他主张不必“撤出塞之兵，以益海防之饷”。如果说“海防之急，倍于今日之塞防，陇军之饷，裕于今日之海防”，这“犹可言也”。但他指出，塞防军饷，常年欠饷八百余万，各省关积欠已三千数百万，对出关粮运，“欲停不可，欲垫不能，又不知计将安出”。如果停撤出关兵饷，乌鲁木齐便无法收复。即使乌鲁木齐已收复，定议画地而守，许多边塞城堡，需要许多戍兵，因而兵不能减。若此时停兵节饷，自撤藩篱，则我退寸，而寇进尺，不独陇右堪虞，即北路科布多、乌里雅苏台等处，恐亦未能平安。因此，他认为“停兵节饷于海防，未必有益，于边塞则大有所妨，利益攸分，亟宜熟思审处”。“关外一撤，藩篱难保”，“虽欲关闭自守，势有未能”。左宗棠认为“重新疆，所以保蒙古；保蒙古，所以卫京师”。可见，左宗棠不赞同李鸿章全力经营海防的主张。左宗棠提出，海防塞防“二者并重”。这就是晚清在筹办海防之议的过程中，出现“海防与塞防之争”的由来和大体经过。

郭嵩焘指出：“主东南海防者则谓宜缓西北，主西北边防者又谓宜缓东南，是皆持之有故，言之成理，而以愚见度之，其隐忧皆积而日深，有未可偏重者。”胡滨先生认为这个见解，可以说是“持平之论”。我们认为，在如何处理海防与塞防的关系问题上，清政府内部当时出现了李鸿章的全力经营海防论、王文韶的全力经营塞防论和左宗棠的海防塞防并重论三种主张。比较起来，左宗棠的主张更为合理。因为，当时阿古柏匪帮盘踞新疆，俄国占领伊犁九城，英法两国又企图分别由缅甸、越南侵入中国西南诸省，我国西北边陲、西南边境都燃起了报警烽火。从全局看，收复新疆失地，驱逐沙俄，防止英法染指中国西南，都是当务之急；而日本虎视东南，沿海防务，亦亟应加强。因此，片面注重海防或片面注重塞防，都不足以从根本上解除中国的边疆危机。但是，不能把晚清这场论争说成是“对于列强侵略到底是应该采取投降妥协政策的根本问题”，或说成是“爱国与卖国之争”。

因为，首先要看到：导致海防、塞防论争的重要原因是清政府筹饷的艰难。实质上反映了由于列强四面侵扰，边疆到处危机，客观上形成了清政府对策的艰难。从根本讲，这时期李鸿章、王文韶、左宗棠三种主张的出发点，都是要抵御列强，挽救危机，只不过李鸿章对西北边防的重要性缺乏认识，他认为西北数千里旷地用处不大，“新疆不复，于肢体之元气无伤”，这显然是错误的。

其次要看到，重海防、轻塞防的思想，不止李鸿章一个人。在海防与塞防论争前夕，奕䜣也提出迅速议筹海防，先为筹防日本。大学士文祥亦奏：“日本距闽浙太近，难保必无后患，目前惟防日为尤急。”李鸿章认为“洵属老成远见”。因此，说李鸿章“独持异议，挑起争端”，是不能成立的。

再次，我们说，左宗棠海防、塞防并重的主张更加合理，但不能因此就全盘否定李鸿章和王文韶的主张。李鸿章强调海防的重要性，亦有其一定的合理性。李鸿章指出：日本自维新后，“改习西洋兵法，仿造铁路、火车，派置电报、煤窑铁矿，自铸洋钱，于国计民生不无利益，并多派学生赴西国学习器艺，多借洋债与英人暗结党援，其势日张，其志不小，故敢称雄东土，藐视中国，有窥犯台湾之举。”李鸿章这些思想，是符合当时历史实际情况的。

可见，在讨论中，根本未形成左宗棠与李鸿章之间所谓抵抗与投降、爱国与卖国政策的对立。对于“今之论海防者，以目前不遑筹顾西域，宜严守边界，不必急图进取，请以停撤之饷，匀济海防；论塞防者，以俄人狡焉思逞，宜以全力注重西征，西北无虞，东南自固”这样李鸿章、王文韶两种意见，左宗棠虽然表示异议；但左宗棠认为李鸿章等人的主张，“皆人臣谋国之忠，不以一己之私见自封”，肯定双方的出发点，都是谋国，不是谋私。

　　论争的结果与影响

海防、塞防的论争，经过一个多月的沿海沿江各省督抚的复奏，总理衙门折衷各方面的意见，于1875年5月30目(光绪元年四月二十六日)上折具奏。总理衙门除将通政使于凌辰“以学洋学为导以无耻，暨不可购买洋船，并不可仿造制造”，以及大理寺少卿王家璧所称“以洋学变科目，以铁甲船有害无利，并兵轮船、蚊子船、水雷等无庸购买制造”等折，“应请毋庸置议”外，认为其他意见大略相同。总理衙门在具奏中对这场论争作出了如下裁决，并经上谕批准付诸实行。

第一，由过去重陆军轻海军、重塞防轻海防，转移到确立加强海防和发展海军的方针。提出“海防为最要之图”，“既为目前当务之急，又属国家久远之图”。原则上确定“南北洋地面过宽，界连数省，必须分段督办，以专责成”。但在防区的具体划分上，未采纳丁日昌的倡议、李鸿章附议的三洋海军之议，而是将中国沿海划分为南洋、北洋两大段，派大臣分别督办。这是由总理衙门所划分的南洋、北洋范围，与丁日昌所议南、北洋畛域是不同的。第二次鸦片战争后，通商口岸从南方的五口，扩展到北方的牛庄、天津、登州，出现了南洋和北洋的区分。南洋泛指直隶、山东以南的广大海陆地区，统辖苏、浙、闽(包括台湾)、湘、鄂、两广、皖、豫诸省的江海防；北洋所辖直隶、山东、奉天三省。总理衙门在奏折练兵一条中，建议“先于北洋创设水师一军，俟力渐充，由一化三，择要分布”。同一天由军机大臣密寄上谕，任命李鸿章督办北洋海防事宜，沈葆桢督办南洋海防事宜，所有分洋、分任练军、设局，及招致海岛华人诸议，统归两大臣择要筹办，并令“陆军须归并训练，方能得力，著各该督抚，各就地方形势，量更旧讯，合营并操，画一训练，限一年内办理就绪”。

清政府南、北洋海防辖区的设立，标志着晚清近代化海防体系开始初步形成。沈葆桢任南洋海防大臣后，疏请以十年为期建成北洋、南洋、粤洋三支大海军，分辖直隶与山东、苏浙、闽粤的海防。后来，总理衙门没有贯彻“就一化三”的方针，福建海军与广东水师在原有基础上，各自发展起来，没有组成统一的粤洋海军。因此，实际上形成了北洋、南洋、福建、广东四洋海军。

第二，加强西北塞防。简派左宗棠督办西北军务，饬令通盘筹划，力图进取，以固塞防。云南、四川、广东、广西、福建各边境，因有洋人窥伺，令各该督抚整顿吏治、军政，留意交涉事件，以固边防，但“勿得轻启衅端，以致不可收拾”。

这项决定，说明清政府原则上采纳了左宗棠的海防、塞防并重的主张。这一决策，对左宗棠随后奉命西进，征讨阿古柏匪帮，收复新疆失地，缓解西北边疆危机，无疑具有重要意义。

第三，对新立水师所须的船舰、枪炮、水炮台、水雷等，应由督办海防大臣会商划一，随宜购置。对于兵轮船，一面于现有商轮船中，择其可为兵船者若干只加以改装，以后如何陆续自行制造，由督办海防大臣悉心筹办。至于铁甲船，因费极巨，购置困难，可先购一二只试用，果有实用，再行续办。

这是买船与造船同时兼顾的方针。就当时的国际环境和清政府的财力而言，这一方针还是比较切合实际的。随后，在南、北洋筹办购舰的同时，福州船政局造船的技术与质量亦有重要改进。1877年，福州船政局第二代康邦轮机铁胁木壳船制成下水。

第四，关于海防经费，依李鸿章所议，专提户部存款及海关四成洋税为目前开办之需。该年7月12日(六月初十)户部与总理衙门妥议奏准将粤海、潮州、闽海等关应提四成洋税以及江苏、浙江等六省厘金分解南北洋海防大臣李鸿章、沈葆桢兑收应用，不准迟延短欠。对各关现有应协陕军等月饷。循旧协拨；如将来协饷停减，粤海等关统解海防大臣。在海防经费上，沈葆桢顾全大局，他以“外海水师宜先尽北洋创办，分之则为薄而成功缓”为由，咨明各省，“请以四百万两先解北洋”。所以，名为南北洋并举，实为经费先考虑北洋，使得北洋海军从此处于优先发展的地位。这说明沈葆桢以大局为重，并无畛域之分，也无湘淮之别。过了三年(光绪四年二月)沈葆桢确因南洋海防经费短缺，饷项支绌，才奏请“仍照初议，划开分解”，此后四百万两海防经费仍半解南洋，以供筹划发展南洋海防。

综上所述，1875年清朝统治阶级内部关于海防与塞防问题的论争，是由总理衙门发起的。论争的主题是如何发展近代海防。通过讨论，不但推动了中国近代海军的发展，而且促进了清政府着手收复新疆失地。这场论争的意义应予充分肯定。在论争中，由于筹饷的艰难和从策略上的考虑，李鸿章赞同曾国藩“暂弃关外”的设想，主张全力经营海防，这种主张虽不利于西北塞防，但这基本上还只是一种提供商讨的建议。

李鸿章对总理衙门海防、塞防并重的最后裁决，并未表示抵触和有意与左宗棠对立，更未形成左宗棠与李鸿章之间“爱国与卖国之争”的问题。我们认为，李鸿章的外交思想是有一个发展过程的。就1875年这场论争来看，李鸿章关于发展新式海军、优先筹防日本的不少主张，还是值得肯定的。

1879年(光绪五年)，由于日本吞并琉球等事件的发生，引起晚清统治集团内部第二次关于“海防”与“塞防”问题的大讨论。对此，笔者拟另文论述。