四、治理私盐
（一）私盐种类及其原因简析
从清代盐法看，私盐有两种基本类型：一是盐在产地未经纳税就流入销地，无论从形式上还是实质上看，都是真正的私盐；二是所谓官盐越境，就是在此地纳过税的盐流入彼地即为私盐，也就是常说的邻私。
清代，私盐泛滥问题一直存在，名目繁多。包世臣将其分为十一种：枭私、官商夹带之私、船私、潞私、川私、粤私、粤东与闽私、芦私、浙私、漕私、功私。包世臣的分类几乎涵盖了清代私盐的种类，但过于细致且杂乱。将其概括起来，主要有如下几种：场私、官私、邻私、船私、商私、枭私。
场私，或称灶私，是食盐生产地区的走私。造成场私的原因是多方面的。首先，供大于收。制盐成本低，原料、工具都容易得到。且清代盐业生产以户这样分散的小生产单位进行，一人一□即可煎盐。因此，清政府即使对生产工具、生产时间与产量都有严格的限制，但仍无法控制盐的供应量。而官盐的运销要以窝根或票作为凭证，数量亦有规定，致使灶商生产的食盐，商人不能全部收购，就容易发生售私行为。其次，官盐价格过低。灶户制盐成本“即煎晒最易成盐之场，每包生盐工本亦需一钱二、三分，熟盐亦需一钱八、九分，其难晒难煎之者，生盐工本或需一钱八、九分，熟盐或需三钱七八分不等”。而官府的价格，熟盐为一钱五分多至三钱二分多，生盐为九分多至一钱五分多，所以“额定官价实不敷其工本”。而私盐则达三、四、五、六钱。如此巨额的差价，使灶户乐于售私。此外，盐商常常对盐户进行剥削，收盐时少秤压价；乘灶户生活困难时放与高利贷。这些使灶户生活更加困难，不得不售私。
官私大致可以分为两种：一是官员行私，二是缉私官吏的走私。因巨额盐利的诱惑，官员们利用手中的权力，不受缉私规定的限制，毫无忌惮地行私。缉私官吏更是借缉私之名而走私。因此，官私又被称为“不可禁之私”。
邻私指界邻之盐越界贩运。邻私最为严重的地区是两淮引岸与其他引岸接壤之地。一是由于两淮引地广，盐产地与销地之间运程过长，自然运费也就高，售价也越高。二是淮盐课税重于邻区。皆是四百斤成引之盐，在两淮征课银八钱三分四厘零至一两，四川只征银二钱七分二厘零。运费高、课额重使淮盐价高，与之相邻之川、潞、粤盐，自然如潮水般涌入。
船私或称“漕私”、“夹私”，是船户水手走私。在盐船装载官盐运赴销场的过程中，船户水手往往私带盐斤，于沿江停泊之处，售给私贩以谋利。最主要的船私是漕船的夹带，大量运粮的漕船从江南沿运河抵达北京附近的通州卸运后，空船南返，往往在经过芦盐、淮盐产地时，趁机偷买私盐，转载南下，随处偷卖。
商私是盐商的走私。盐商本是官盐的销售垄断者和盐课的交纳者，他们为了保证食盐的销售，必须与私贩作斗争。但是，为了获取暴利，他们自己又是最猖狂的走私者。由于盐商享有专利之权，加上勾结官府，并雇有缉私人役作掩护，他们的走私就可通畅无阻。盐商走私的方式多种多样，主要有以下三种：第一，浮春夹带。盐商在场区捆载盐斤时，不按额定引重而多捆多载盐斤。由于盐商是按引纳课，多出的盐斤，自不必纳课，所以是一种“无课之私”。第二，淹销兴贩。所谓“淹销”，本是朝廷对运盐船只失事后的一种补偿措施，盐商报“淹销”之后，既可以免纳盐课，又可以重新补运。但奸猾之商往往“捏报淹销”以贩私。加之盐政官员的失职和受贿，滥用验实批准之职权，使盐商贩私到了明目张胆的地步。第三，与私枭勾结兴贩。盐商为了大肆贩私，往往“暗结枭徒，勾通兴贩”。盐商与枭贩互为表里，或买枭贩之私，辗转射利；或卖于枭贩，直接营利。
枭私即是武装走私。私盐从盐产区漏出以后，贩卖于各个地区，官盐的销售和征课受到影响，官府因此而采取缉私措施，给私贩以打击。私贩为了维持走私之利，势必走上武装贩私的道路。枭私在清代后期愈加猖獗，且规模也越来越大。枭贩的武装走私，不仅影响着清代食盐的运销和征课，还对清廷的统治产生着威胁。
至于私盐规模有多大，清代并无确切统计。据日本的中国盐业史专家佐伯富估计：“在清代，人民食盐的消费量基本上有一半来自私盐。”丁长清主编的《中国盐业史》（近代当代编）中，依据1910年官盐岁销量与年食盐消费量（每人每年平均食盐量×全国人口数量=年食盐消费量）之比，也得出不纳税之盐与纳税之盐数量相当，甚至还略多一些的结论。这是就全国的私盐状况而言，而两淮例为私盐最盛之地，其比例远高于此。
食盐虽是生活必需品，但其消费的总量是基本稳定的。私盐盛行，官盐必滞，课额必失。如果连作为晚清最主要的财政来源的盐税都无法确保，那么清朝统治就将崩溃了。因此，为了维持摇摇欲坠的清朝统治，曾国藩不得不极力整治私盐。
针对私盐问题，清代有识之士较普遍的观点是，纲商引岸制度是私盐盛行的根源，应予以废除，仿效唐代刘晏，实行就场征税。
顾炎武认为：“行盐地方有远近不同，远于官而近于私，则民不得不买私盐，既买私盐则兴贩之徒必兴，于是乎盗贼多而刑狱滋矣……此地利之便非国法之所能禁也，明知不能禁而设为巡捕之格，课以私盐之获，每季为一定之额，此掩耳盗铃之政也。”
包世臣认为：“以缉私枭为治盐之要，此下策也。”“上策，则裁撤大小管盐官役，唯留运司主钱粮，场大使管灶户，不立商垣，不分畛域，通核现行盐课，每斤定数若干，各处虽难画一，断可不致悬殊……民间盐价必减于今十之五六。而私盐十一种皆输官课，课入之数倍于今。枭徒化为小贩，不至失业为盗贼……”
孙玉庭亦认为解决私盐充斥莫如课归场灶：“其法应于灶晒各户具报产盐时，令场官查明确数，登记簿籍，至出售时，按照包数斤重计算，正盐每包应课若干，余盐每包应羡若干，抽收后即放令出场。其售之于商也，则令灶晒各户，合汁成本饷项共需若干，增价以卖，俾归本之外尚有余息，不必问售之何商，任其自为交易。其商人转运，则凡粤盐应行口岸，皆听所之。但不侵淮、浙等处引地，则无所碍。如此变通改定，在灶晒之户，出课虽增，而得利亦赢，必所深愿。运商无须官设，则有资本者无论多寡，皆可货盐获利，孰不乐为？且无官商之名，则小民随处皆可买食，盐值必减，商民两便无过于是，而征收国课亦得简易之法。此即李雯天下无非私盐，则天下无非官盐之说也。”
（二）曾国藩对两淮私盐的治理
与主流思想相反，也有人认为就场征收之法不可取，原因有四：其一，场产有丰歉，所以无法定税额；其二，运商有河工报效，分年带销等说法，如果将正课并于盐价中，并且没有带销之例，课赋会有亏折；其三，食盐地有远近，如果不分专商与引岸，远处商人不愿去，百姓会有淡食之虞；其四，私盐无课而商盐终有课，无论如何也便宜不过私盐，所以在场地加课，商人不愿接受。如冯桂芬就认为就场征收，一税之后不问所之之法只能是一种理论，不具现实可行性。 “欲撤一切疆界，以实其不问所之之法”，乃“书生之见也”。曾国藩更倾向于此观点，认为“就场抽税，贩户下场捆盐，收效甚微”。曾国藩在未改变原有的引岸制度的基础上，采取了经济与法律并用的措施来治理私盐。
1．经济手段
虽然用经济手段管制私盐的作用是间接的，但也是根本性的。
贩私作为一种经济行为，最大的驱动力在于利。对于买私者而言，私盐远比官盐廉价。陶澍在《查复楚西现卖盐价折》中奏：“江西湖广各州县，官盐价昂，每斤制钱六十文至七十文，而私盐每斤不过三十文。”
可见私盐售价仅官盐的一半，并且私盐质量优于官盐。正如首焕彪所言：“私盐洁净而味甘，官盐杂秽而味苦……私盐买即可食，官盐必煎熬乃能食。熬既费力，尤多耗折。”私盐质优而价廉，因此，民众乐于买私。
对于贩私者而言，私盐的利润高达几倍甚至几十倍。“仪征买私，每斤二十余文。汉口卖私，每斤五十余文，实有加倍之利。”“浙江宁波府属洋面中之舟山，产盐甚旺。闽、广商船经过收买，每制钱十二文一斗，每斗约二十斤。载至上海，每斤可售制钱二十文。是其利息不啻三十倍。”因此，即使私盐价格仅卖官价的一半，也有相当的利润。私盐既有供给又有需求，自然旺盛。要想根除私盐，最有效的手段莫过于使其中巨大的“利”消失。而利的来源就是在于官盐与私盐之间巨大的差价。若使民众能买到与私盐一样物美价廉的官盐，盐商贩私无利可图，自然也就不会去冒险贩私。
为了达到以上目的，首要任务就是降低官盐的价格，也就是要减轻官盐的成本。一般而言，应从产、运、销诸环节来控制盐价，但太平天国运动之后，两淮的情况是有产无销，曾国藩主要考虑的是如何使销路畅通。因此，曾国藩所采取的措施主要是从恤商的角度来加以考虑的。其书信中多次表露了这一思想。他在《复程尚斋观察》中言：“新章全重商运，令彼有利可图，乃能行吾之法……”另在《复欧阳小岑员外》中他亦提到：“盐务总以恤商为本，刊章立法，无非此意。”为了达到恤商的目的，曾国藩主要采取了以下措施。
（1）减杂费
私盐贱官盐贵的主要原因在于私盐“无官府之冗费也，无吏胥之蠹蚀也”。杂费几倍与正课。因此，为减轻官盐成本，首先采取的措施就是裁减杂费：“淮北纲盐，于五月初八日接开己未新纲。惟兵燹以后，户口大减，断不能销四十六万引之数。应遵照近年奏案，先办正额二十九万六千九百八十二引。每引例收报部正课一两五分一厘，杂课二钱，又外办经费四钱，仓谷、河费、盐捕营各一分，此外如团练、坝工、缉费、号项等款，名目太杂，一概删除，以纾贩力。每引实收现银一两六钱八分一厘。”
（2）裁厘卡
曾国藩认为造成官盐本重的另一重要原因是“厘卡之设立太多”。
太平天国运动兴起后，清政府为了应付日益高涨的军费开支，大增新税源，厘金就是其中最重要的一种。它是一种过境税。咸丰三年（1853年）始于副督御史雷以诚，在扬州城之仙女庙等镇抽收。后各省纷纷仿行。厘金可分为二种，即活厘和板厘。活厘又称行厘，其中最主要的一种就是关卡厘——是在食盐运销过程中抽收的厘金，由各行盐盛行地方设立关卡抽厘。一般在省城设立盐厘总局，各州县地方也“分别水陆，设立卡局”。其设立既多且滥。以淮盐为例，出江后，“自仪征而金柱关，而荻港，而大通，而安庆，而华阳镇，以达于楚、西”，层层设卡抽厘，每包需完厘钱二千余文。因此，曾国藩认为“非减厘不足以轻本，非裁卡不足以恤商”。但同时也考虑到“近来军饷盐厘接济，势不能概行裁撤”。最后，曾国藩选择了一个裁减厘卡的折中方案：将淮北抽厘之卡，归并为两处。“自西坝出湖，先在五河设卡，每包收厘钱五百文。运赴上游，再于正阳关设卡，每包收厘钱五百文。他卡只准验票，不准重抽。”这样就避免了各卡乱收厘金。
（3）停饷盐
军兴后清政府在临淮江北纷纷置帅，漕督、皖府各自募军，因而帅多饷绌。清政府准曾国藩所奏以盐抵饷，称作饷盐。后发展到营员赴坝领盐，日出于其途。“李世忠部下尤属桀骜，一有不遂欲，百般恐吓，甚至因栈盐不足，下场自捆。一营开端，各营效尤，护私夹私之弊，遂至不可穷诘。”这样一来，由于“营中担数太多，只求饷之取盈，而不顾盐之难给，以致商贩裹足，营委横行，几有不可收拾之势”。
曾国藩将停饷盐列为淮北新章中“必须停止者三”之一，认为“饷盐停，则强劫害贩之弊除”。
（4）革捐盐
捐输也就是盐商报效，是在战争、宫荒等特殊情况下，盐商们于正课之外的自愿捐款。乾嘉年间，由于盐商资本雄厚，清廷对盐商的报效亦是恩赏有加，所以出现一阵报效热。随着盐政败坏与盐商资本的衰耗，同治以后，盐商报效由以前的“踊跃输将”变成了“劝输摊派”。
曾国藩在《整理淮北票盐疏》一折中，将以淮防为名令场商每运盐百包捐缴五包之规定，视为“锱铢而取之，琐碎而派之，殊非政体所宜”，列为“必须停止”者之列。虽然，曾国藩废除捐盐的理由是朝廷不应与盐商斤斤计较这点小利而有损朝廷体面，但客观上达到了轻本恤商的目的。
（5）先售后课
先售后纳课是曾国藩为轻本而采取的又一政策。具体措施的“逢卡抽收，今改为到岸销售，后汇总完厘，分解各军。前之收卡税五两有奇者，今改为楚岸每引抽银十一两九钱八分，西岸每引抽银九两四钱四分。皖岸每引抽银四两四钱。既减厘以便商人先售而后纳”。虽然这个措施并未直接减轻盐商成本，但减少了预付资本的投入，使盐商能将资本用于他处或运更多的食盐最终达到增加利润的目的。
（6）浮动售价
同时，曾国藩也注意到了银钱比价差对成本的影响。“淮盐滞销之由，固由川私充斥。而银价日昂，盐价日贵，亦属有碍销路。……居民买盐则用钱，而局中售盐则收银，水贩成本因之暗增。”清代商人零售盐斤时大都是收取制钱，而买盐纳课时又必须用银，因此盐商在买盐时需要将收到的制钱换成银两，钱贵银贱对商人有利，如果钱贱银贵则要亏折。清代早期就经常出现钱价增昂的情况。乾嘉后，尤其是鸦片战争之后，白银大量外流。银贵钱贱的趋势更加明显。银一两本应值钱千文，同治三年（1864年）每银一两约易钱一千五百余文，至同治十一年（1872年）六月则增至一千八百余文，无形中使成本增加近一倍。为了降低因银贵钱贱而增加的成本，曾国藩将楚岸原定“每引售银二十四两”的官盐，降至“每正引六百斤定售银十八两”。使成本降低近三成。同时规定“将来银价如跌，再将盐价随时酌提，以昭平允”。这种食盐售价随银价涨跌而变动的政策，最大的受益者是盐商，而将钱贬值的成本转嫁给了灶户，使其更加贫困。
此外，要使官盐有竞争力，除要使价格上有优势，还要盐质较佳。因此，曾国藩“责成运司督饬各场，请求煎炼之法，务使淮南盐色白洁，期与川盐相敌”。但盐质差，不仅仅是因为煎炼的技术水平不够，更多是人为因素。据日本著名的盐业研究专家佐伯富分析，主要原因有二：一是垣商收盐时只图量多，用大桶滥收，压低桶价，所以灶户都将优质的上等盐卖给私盐，次盐以下的盐才卖给垣商；二是为牟利，商人在盐中掺和泥沙。对此曾国藩并未加以考虑。
2．法律手段
必须明确的是，不论采取何种轻本的政策，官盐始终需要纳课，成本永远要高于无课的私盐。因此，仅凭经济手段是无法有效治理私盐的。必须同时辅以必要的法律手段，以免在减小贩私利润的同时，加大走私的风险。当人们的预期风险大于预期收益时，私盐自然就会消失。
法律手段的实施过程应该包括两个部分，一是对犯罪者进行缉捕，二是对犯罪者施加惩罚。在清代所谓惩罚大都是应用刑律，也就是笞、杖、徒、流、死等刑罚。清代对于贩私与买私者都有一定成文的刑律来进行惩罚。如关于贩私，“凡犯（无引）私盐（凡有确货即是，不必赃之多少）者杖一百徒三年。若带有军器者加一等（流两千里）。（盐徒）诬指平人者加三等（流三千里）。拒捕者斩（监候）。盐货车船匹并入官。（道途）引领（秤手）牙人及窝藏（盐贩）寄顿（盐货）者杖九十徒二年半。（受雇）挑担驮载者（与例所谓肩挑背负者不同）杖八十徒二年”。对于买私者来说，“凡买食私盐者杖一百，因而货卖者，杖一百徒三年”。在此基础上对不同形式的私盐活动，刑律又有不同的规定。这些规定普遍适用于全国，在此不详加论述。本文主要是论述曾国藩的缉私政策。曾国藩认为“大多私枭明目张胆，犹不难派兵捕拿。最易偷漏者，包内之重斤，船户之夹带，所谓官中之私，查禁尤难”。因此，其所实行的政策也主要是针对此类私盐。从生产、运销各个环节对其进行稽查。
在场产区，统一规定每引重量、分包数及每包重量以便运输途中的检查。淮南“每引正盐六百斤，分捆八包，每包另给卤耗七斤半，包索三斤半，共重八十六斤”。淮北“每引例定正盐四百斤，分捆四包，每包连卤耗一百一十斤”。同时规定：“无论官运、营运，只准就坝采买。不准下场，亦不准再立饷盐名目。其下场票贩，类与卡员熟识，遇有重斤，往往瞻循情面，通融放过。卡役人等兼有卖放之弊，以致大伊山、顺清河等处，秤掣有名无实，殊属不成事体！应责成海分司严督各卡员认真抽秤。查出包内重斤，即照全船包数扣罚充公。如有包外夹带，严究详办！”
运途中，私贩们为了“省运脚、及按包抽厘之费”，盐栈出湖后“皆在西坝改捆，大包重一百二三十斤不等”。“换包后，盐票不符，丛生弊窦。”为此，曾国藩“严申禁令，不准改捆大包，并于例给大票外，将每船装盐包数，亦仿淮南之例，填给舱口清单，庶盐与票符，可杜就重而避轻，不致以多而报少”。禁止改捆大包，不仅使盐票相符，防止了夹带，增加了盐课，也减轻了运商因按包付费而增加的对船户的剥削。
为查私，在沿途择要地设卡分堵，并每过一卡截去盐票一角，以示以检查之盐。如淮盐运行西岸，“由泰州抽查过秤，将护票截去第一角。运至安庆，又抽查过秤，截去第二角。运至湖口，又抽查过秤，截去第三角。如有包外夹带私盐，毋论本商及船户水手，均照贩私例治罪。……嗣后如无本部堂护照，及未经按卡截角者，一概不准过卡，如违重究”。淮盐运行楚岸则采取四角查私，“由泰抽查过秤，将护票截去第一角。运至安庆，又抽查过秤，截去第二角。运至武穴，又抽查过秤，截去第三角。运赴湖南者再由汉口抽查过秤，截去第四角”。
（三）治私成效不佳的原因
曾国藩所采取的在产、运、销诸环节中进行查私，经济与法律手段并用进行治私的政策有诸多值得肯定之处，但并未取得实质性的成效，官盐仍不畅。同治九年（1870年），湖南督销局候补道唐树森禀，湖南一省近年“销数每年不及八万，惟七年销至九万引”。光绪六年（1880年），戈靖奏：“淮南例定各岸引额，现时只皖省销尚足数。此外江西额行大引二十七万二千余道，近年只运十七万道，计短销十万二千余道。湖北除荆、宜、襄、安、郧、荆门分川外，尚应行大引二十八万九千余道，近年只运十三万道，计短销十五万九千余道。”光绪九年（1883年），左宗棠亦称：“自同治三年至今，岁人均不过二百数十万，收至三百万两以上者，不过仅一二年。”从以上所奏来看，引滞课乏现象仍旧很严重。而人无淡食，官盐滞反映出私盐旺盛。其中原因，本人认为主要有以下四个方面：
第一，政策本身的不完善。其一，曾国藩主要考虑淮盐运销困难，故治私政策也侧重于恤商，忽视甚至牺牲了灶户的利益。灶户更加穷困，不得不冒险售私，作为私盐最初来源的灶私也就无法杜绝。其二，虽然曾国藩采取了归并厘卡的方法来减抽厘金，但盐厘仍重。以淮北为例，五河、正阳每卡每包抽钱五百文，核计每引抽钱四千文（淮北每引定例四包），而正课仅银一两五分一厘，故厘较课几重两倍。而两淮此前盐法只征课，不抽厘，现在成本增加，盐价自高。“正阳关、三河尖，售价现在每引约在十两内外。”
第二，政策执行不利。同治三年（1864年）八九月间奏停各军私自下场捆盐，次年十二月仍有李松崖军门处总兵杨玉珍“赴西坝，将各栈之盐全行封捆，毋许一包出栈。时有小车推盐二包，云系贵营之盐送往杨庄，经杨玉珍勇丁杀死车夫，传首示众”。令行不能禁止。实行的成效自然大打折扣。此外，革捐盐一项也是革去此项，又添彼项。同治三年（1864年）刚刚将以淮防为名的捐盐革去，同治四年（1865年）又有两次劝捐劝输。六月盐政李鸿章以粮台进款支绌为名，令西商吉大昌等捐银六万两，十一月，楚盐招商局欧阳兆熊又署运司张道筹办场运各商捐输李军门，“大商以本年春纲为断，每票议捐银三百两；本年秋纲捐银二百两；明年春纲捐银一百两……鄂岸本年春纲认捐银四万三千八百两，又乐输银二万二百两。本年秋纲认捐银二万三千两，明年存记春纲认捐银一万五千五百两。至湘岸程远一千二百里，隔重湖之险，旷日弥久，利息较微，本年春纲照鄂岸减半，每票议捐银一百五十两；本年存记秋纲亦照鄂岸减半捐一百两，共捐一万九千五百两，由湘岸转运局总收移解。计鄂、湘两岸通共捐银十万两”。
第三，缺乏政策运行的良好制度环境。政策与制度之间的关系犹如毛与皮的关系，“皮之不存，毛将焉附”。没有良好的制度环境，再好的政策也是枉然。
专商垄断制度，使盐利集中在少数大盐商手中。高额的垄断利润，使盐商们趋之若鹜，但行盐数量有限。商多额少的情况下，盐商们为了获得引票，必然会行贿于官吏，徒增运盐成本。而食盐售价又有定价，不可随时涨跌。盐商为了弥补损失，必然以夹带走私作为补偿，而官吏也收受贿赂任其走私，最终导致官商勾结共同贩私。
实行“循环转运”之法后，由于不许新商掺入，新商运盐必须先向旧商买票。至光绪六年（1880年），户部奏称：“票盐一张转相售卖，起始价值银五六千两，迄今每票售银至万余两。即仅租运一年，亦值租价千金。”未运盐之前成本已增数倍，这对于抵制私盐是非常不利的。
引岸制度阻碍了食盐的自由流通，造成人为的地域性食盐差价。食盐作为一种商品，从价低处流往价高处是其必然的规律。而盐商因利之所在，虽死也不枉也。
第四，政策执行人员素质低下，贪污腐败。任何政策的实施都是靠人来执行。再完善的政策，如果执行人员不能有效执行，也无法显示政策的优势。无法有效执行源于两方面的原因。其一，执行人员的素质低下，没有能力有效执行政策。在清代，有两种力量参与了缉私过程，一是官方的，一是私人的。官方力量包括盐政、军队、地方官三大系统。同时由于盐商与盐的销售息息相关，必然不愿受到私盐活动的侵扰，自会尽心尽力抓捕盐犯。于是统治者就采取谁受益谁负责的办法，将缉私的责任下放到盐商身上。私人缉私力量包括巡商、卡商和商人雇佣的巡役、店伙等。官私两种力量都有抓捕贩私者的权力。将缉私力量分为官私两类，固然可以调动更多的人力来对付私盐活动，但同时也带来很多问题，如各种私人缉私人员素质低下。其二，执行人员贪污腐败，使政策无法有效执行。清代对缉私人员虽有奖励措施，但往往不能及时履行。而运商、枭贩为了顺利贩私又常常重金贿赂。在利益的驱使下，缉私人员必然纵私，致使私盐泛滥。
结 语
清中后期，由于国力衰弱，尤其是遭到外来侵略，政局出现一个明显的趋势：中央集权的弱化，地方督抚权力的增长。军事上，以湘、淮为代表的地方军事集团代替了八旗和绿营军，成为维持清朝统治的主要军事力量。财政上，解、协款制瓦解，地方有了自行筹措、留用税收的权力；厘金的兴起，更削弱了中央对地方财政的控制力。
这种趋势反映在盐政上表现为中央对地方盐务控制力的减弱，食盐运销日益趋向自由化。专商引岸制度下，政府通过总商的包税制来保证获得稳定的税源；通过限制灶户的生产工具、生产时间控制食盐生产；通过发行根窝、规定运销路线、指定销售地点来控制食盐运销。这种纯政府控制行为，基本上抹杀了市场的调节作用。当国力强盛，中央有足够的财力、人力来对各个环节进行控制时，这个仅靠行政力量维持的盐政体制还能正常运转。一旦中央控制力减弱，市场的调节功能马上就会增强。有着价格优势的私盐自然销售旺盛。同时，私盐不受售卖地点的约束，完全依靠利润驱动，从价低处流向价高处，引界必然受到冲击。旧有的、管理僵硬的专商引岸制度，也因私盐盛、官盐滞而无法继续维持。
票盐法的出现在局部适应了这种趋势，废专商实行民运；废引地实现了一定范围内的贩运自由。私盐得到一定程度的遏制。
太平天国运动打断了票制由两淮逐渐扩大到全国范围的进程，也破坏了继续推行票制的条件。商贩皆乏，无力运盐。曾国藩不得不实行保护大盐商利益的“寓纲于票”之法，使仅存的数家“殷商”愿意出资运盐。这在当时的情况下，应该说是一个能迅速恢复淮运的良法。但等到商力渐复，请运踊跃，商多额少时，曾国藩并没有渐渐恢复票法，顺应盐运自由化的趋势，反而逐渐走向世代垄断的极端，“循环给运”章程的实施使票商与引商无异。
太平天国运动的另一个重要的影响就是提供了食盐运销向自由化方向发展的客观条件。长江阻隔，淮运不通，清政府临时实行的“川盐济楚”、“粤盐济湘”政策，客观上打破了原有的、僵硬的引界划分，实现了食盐在长江流域的相对自由的流通，可以说向全国范围内的自由贸易迈出了一大步。但曾国藩为了增加中央的财政收入，极力归复淮界。他一厢情愿地希望通过行政力量来阻止市场的力量，注定了他的努力只能白费，川、淮之争直至清朝灭亡也未能彻底解决。
正是由于曾国藩的改革未能适应自由贩运这一不可逆转的趋势，任何治理私盐的政策都无法取得预期的效果，疏引、裕课的成效自然也就不明显。私盐仍盛且时时冲击着曾国藩所实行的新的盐法的合理性，但当时的清政府已无力再进行改革，只能维持原状。
直至民国初年，盐务稽查所第一任会办英国人丁恩，在中国开始按照西方十九世纪的自由资本主义经营原则，实行就场征税，任人运销，自由贸易，开展竞争的政策。从1914年开始逐渐废除引权，开放引界。盐销量从1914年的37411千担增加到1927年的42117千担；盐税收入从1914年的68483千元增加到1927年的106203千元。虽然丁恩改革盐政增加盐税收入的目的是为了保证债款能如期偿还，但他的改革毕竟迈出了食盐贸易自由化的关键性一步，在中国盐业发展史上具有划时代的意义。
从专商引岸制度到票法，再到自由贸易，反映了食盐运销自由化的趋势，但由于时代与阶级的局限性，曾国藩是无法预见这一趋势的。“自由贩运”思想在当时基本上还只是一种理论，虽有陶澍票法的尝试在前，但它所导致的一些问题，也使曾国藩不得不考虑其实行的可能性。其一，无法遏制跌价抢售之风，大盐商利益受损，不愿出资运盐。其二，因淮北之盐控制的放松，它凭借价格优势侵入淮南，淮南盐运因而受损。对此问题，解决的办法不外有二：一是废除引界，划定统一税率，让盐在全国范围内自由流通，使盐利趋向均衡；二是重新严格控制食盐运销，以维持引界划分。而盐区划分的根本原因，正是清廷出于对税收征收的担忧，希冀通过盐区的划分使总商包干税课，来确保自己的利益。曾国藩作为一名封建士大夫，他不可能触动这根神经而采取第一个办法。所以，曾国藩选择了杂糅纲法与票法，以希达到取长补短的效果。但也正是因为曾国藩所采取的恢复专商、重建引界等政策，违背了食盐运销自由化的趋势，才注定了他的改革成效不佳。
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