115年前，新疆建省，标志着清代新疆行政体制的重大变革。关于刘锦裳与新疆建省中的活动，史学界研究还很薄弱。其实，1876年刘锦棠率湘军出关进军新疆，1880年接替左宗棠任钦差大臣，督办新疆事务；1884年新疆建省出任巡抚，1889年离任返湘，刘锦棠在新疆活动凡14年。其间，正是新疆建省的筹备、实施和巩固的重要时期。本文就刘锦棠在新疆建省过程中的地位和作用作一简要评述。

关于在新疆建立行省之事，刘锦棠与左宗棠离开新疆之前，实已参与其事，在光绪四年(1878年)左宗棠就开始与刘锦棠讨论建省事宜，“改置行省一节，所关甚巨，非与和甫、毅斋诸公往复商量计议不可定局”。并且，刘锦棠还将准备在南疆建立行省制度的事进行了详细的论述，并写出文稿，交给了左宗棠，以利左宗棠上奏设立行省时，进行详细分析与规划，并言之有据。是年七月，左宗棠在“答刘毅斋太常”的信中谈到了这一情况：“新疆开设行省，无论朝论能否佥同，而欲为长治久安之谋，则舍此别无善策。拟先将大概情形具奏，并请先简督、抚，徐将各节目陆续陈明，以归捷速，尊论四回城规模，与鄙见吻合。”另外，左宗棠在光绪六年四月十八日(1880年5月26日)的奏折中，还提到关于新疆建省的事，说他光绪四年正月和十二月两次上奏前都奉到谕旨，并且，他将谕旨和上奏内容都“恭录咨行新疆在事诸臣”，向其征求意见，其“意见相合”、同意要求新疆开设行省。此次(光绪六年四月上奏)所拟建置大略，也已与“新疆在事诸臣悉心商订”。这里的“新疆在事诸臣”主要是指刘锦棠、张曜、金顺。因当时刘锦棠不仅是西四城善后局的主管，同时也是新疆全军总统；张曜是嵩武军统领，东四城善后局主管；金顺是北路善后局主管，也是新疆军务帮办。所以，左宗棠与“新疆在事诸臣”商议，实际上指的就是与刘锦棠等人的商议。

光绪六年十月(1880年11月)，左宗棠离开哈密入关。刘锦棠被任命为钦差大臣，督办新疆军务。此时，伊犁问题尤箭在弦上，大有一触即发之势，刘锦棠以全身心投入对俄防务，至光绪七年四月(1881年5月)间，中国对俄关系出现了缓和趋向，刘锦棠将新疆善后事宜摆到了工作日程之首位。是月，他上了“新疆命盗案件请行变通办理折”。此折内容虽是请求变通办理新疆命盗案件，但它涉及到清廷的刑事审判制度，怕引起刑部不满及他人非议，故他在折中说：“历代抚取边氓，立法最宜简易。现在草创伊始，所办各节因地制宜，本无不合，应俟改设行省后，由新疆督抚体察情形，奏咨办理”。在这里，他非常明确的表达了新疆应该改设行省的意愿，只不过是其表达方法非常委婉而已。并且，从此开始，刘锦棠注意接受左宗棠在新疆改设行省问题只重理论，不重实践的教训，同时也是按清廷光绪四年十一月有关“先实后名”的谕旨，力争从实处做起，为新疆建行省打基础。如招募流亡，发展经济，改革法制等等。

光绪八年三月二十六日(1882年5月13日)，陕甘总督谭钟麟上“筹变新疆南路情形折”。他在折中提出，新疆应“设立行省”，并且“应当从州县办起”，但又说南路七城，“一城不过数十庄，不及东南一小县，各设一官足矣。更于喀什噶尔、阿克苏各设一员。如北路镇迪之例，皆归钦差大臣统辖”。谭钟麟当时任陕甘总督，新疆属甘肃辖境，刘锦棠时任钦差大臣，主管新疆事务，工作上既是隶属关系，同时又是同事关系，加上两人又是同乡，所以对新疆的大政方针的建议，两人不可能不事先商量，，因此，谭钟麟这次上奏，实际上是对刘锦棠以往设行省的意愿的照应，也是对清廷的再一次呼吁。朝廷基本同意谭钟麟的上奏，谕旨刘锦棠可以筹划在南路设立郡县。刘锦棠因而在光绪八年七月初三上“遵旨拟设南路郡县折”、“裁撤阿奇木伯克等缺另设头目并考试回童分别给予生监顶戴片”、“新疆各道厅州县请归甘肃一省折”、“各旗丁并归伊犁满营添设抚标、增设总兵等官额兵片”等四折片。他在“遵旨拟设南路郡县折”中提出：“伏念新疆当久乱积累之后，今惜情形判若霄壤，所有边疆一切事宜无论拘泥成法于时势多不相宜，且承平间旧制乱后荡然无存，万难再图规复，欲为一劳永逸之计，固舍增郡县别无良策。”这里的“旧制”指的是军府制。所谓军府制是指自乾隆平定准噶尔叛乱以来，至同治朝之前，新疆地方设伊犁将军总统全疆，实行军府统治，将军之下设都统、参赞、办事、领队、帮办、协办等大臣。但在新疆北路的古城至乌鲁木齐一带，除设有上述各类大臣之外，又还设有镇迪道，道之下又设郡、州县，郡、州、县的官又属陕甘总督管辖。刘锦棠率领西征军将新疆北路从阿古柏的蹂躏之下解决出来后，镇迪道及其以下的郡、州、县得到了较快恢复。所有的善后工作均由镇迪道及州县来做，但与此同时，清廷也马上派来了都统、参赞、办事、领队、帮办、协办等大臣。这一类的官员级别虽相当高。但实际上主要是管理满人及营(旗)兵的。在阿古柏统治时期，各地的满城、满营均被侵占，满人、旗兵大多不是逃亡，就是被杀。战后各满城，满营显得很荒凉萧条，如“古城满营房屋久已鞠为茂草，该处旗丁不过十数人”，乌鲁木齐克复之时，“满城倾圮，瓦砾荒凉，未见旗丁一人”。诚然是如此的荒凉、萧条，清廷为什么还要派这些都统、大臣来任职呢?因任都统、大臣的人都是旗人，他们来任职也是一种特权。除乌鲁木齐都统恭镗之外，其他来任职的大臣，到新疆后处于非常尴尬的境地。如胜安赴古城任领队大臣时，古城已“无队可领，无营署可居，进退维谷，殊形狼狈”。乌鲁木齐都统虽“有兼辖镇迪道之责，而政务亦甚简少，不足以发舒其才气”。所谓“发舒其才气”，只不过是一句客套话，说白了，是没有多少事可做。“他如哈密办事大臣，所部健锐威仪各营现已奏明合行裁撤。其所辖回务，亦经左宗棠奏准归哈密通判管理，钦遵在案。窃唯国家建官分职，原各有分内应办之事，现在新疆时势变迁，都统暨办事领队大臣兵少事简，几无异投闲置散，此不但非朝廷设官之初意，亦诸臣心所不安也。”从以上刘锦棠所论来看，都统及领队大臣一类的官，在战后的新疆已无事可做，但这些人到新疆后不仅增加了新疆的财政负担，而且这些官员一旦来到新疆后，因他们的职位较高而造成政体混乱、善后难为的局面。如乌鲁木齐都统兼辖镇迪道，而镇迪道所负责的善后工作，主要是向督办新疆军务的钦差大臣负责，这样无疑增加了镇迪道的工作难度。

刘锦棠收复新疆后，特别是他接任督办新疆军务大臣后，在政治体制上，一方面基于旧的政治体制在新疆已经崩溃，南路原来的都统大臣之类的军府官员大多不复存在；一方面北路道、郡、州、县与军府系统官员矛盾的情况，主张设立郡县、裁撤军府系统的都统、参赞、办事、领队、协办等大臣。有关在南路设立郡县的情况，最初是左宗棠于光绪六年四月十八日提出来的，他在当天的“复陈新疆宜开设行省请先简督抚臣以专责成折”中提出在新疆设立行省，在南路设立郡县，并且已规划设立30多个郡、州、县，因设立行省的事没有落实，设立郡县的事也因之而落空。是年十月，左宗棠入关，由刘锦棠继任督办新疆军务钦差大臣一职。左宗棠临走之前，向朝廷上“哈密及镇迪一道应归刘锦棠统辖折”他在折中提出，该道“所有升调、补署、考核及一切兴革事宜”不应再由陕甘总督负责，均应归刘锦棠办理，朝廷批准了这一奏折。伊犁收复后，全疆防务及南北两路善后工作均由刘锦棠负责。在处理善后和战后重建的过程中，刘锦棠感到南路没有道、郡、州、县非常不便，同时也感到道、郡、州、县与军府系统的矛盾给重建工作带来的不便，现在朝廷根据谭钟麟的上奏，让他筹划新疆南路设立郡县，他因之而于光绪八年七月三日上了前述四折片，主张在南疆设立郡县，具体计划在左宗棠及谭钟麟的计划的基础上结合新疆的具体情况修改而成。左宗棠的计划过繁，谭钟麟的计划过简。因他们两人的计划都是在没有到过新疆的情况下作出来的，肯定与新疆的实际情况难以相符，刘锦棠入疆已有六年多的时间，南北两路他都去过，根据他所了解到的情况，他认为南路所设郡县既不能太多，也不能太简。太多的话，财政不堪负担；太简的话，难于治理。所以，他主张南路设立阿克苏巡道，管理东四城，下设喀喇沙尔直隶厅抚民同知一员，库车直隶厅抚民同知一员，温宿直隶知州一员，拜城知县一员，乌什直隶厅抚彝同知一员。设立喀什噶尔巡道一员，管理南路西四城，下设疏勒直隶州知州一员，疏勒县知县一员；莫吉沙尔直隶厅抚彝同知一员；莎车直隶州知州一员，叶城县知县一员，玛喇巴什直隶厅水利抚民通判一员，和阗直隶州知州一员，于阗县知县一员。刘锦棠此计划获得朝廷批准，新疆南路正式设置道、厅、州、县，成为新疆南路有地方行政组织的开始，也为日后刘锦棠在新疆建省作了组织上的准备。

诚然，南路虽已建立郡县，但地方行政系统与军府系统的矛盾还是没有解决。故刘锦棠又奏请将“吐鲁番既南路旧有参赞办事领队大臣员缺一律裁去”，“哈密北至伊犁，所有都统暨办事领队各大臣员缺亦宜酌量裁撤”，镇迪道无须乌鲁木齐都统兼辖，伊犁将军亦无总统全疆，免致政出多门”。刘锦棠的这一奏请又获得清廷的批准，但我们可以看到刘锦棠所提裁撤军府系统官员，主要是指南北两路的阿克苏道、喀什噶尔道、镇迪道，而北路的伊犁和塔城一带还很少涉及，伊犁、塔城实行郡县制要到光绪十二年以后，这可留到后面再说。这一次，对地方行政组织与军府系统之间矛盾的解决并不彻底。尽管不彻底，但它的意义还是巨大的，标志着新疆近200年的军府统治即将结束，为新疆行省制度的建立打下了一个扎实的基础。实际上郡县制的设立就是行省制的初步确立。

刘锦棠要在新疆设立郡县制，碰到另一个难题是如何处理伯克制的问题，伯克制是军府制统治时期新疆维吾尔族社会中的职官制度。各级伯克由维吾尔族头人担任。伯克的权力很大，回族、维吾尔族老百姓有讼狱纷争及缴税、摊派徭役等事均依赖于阿奇木伯克决断。伊犁将军及各大臣也因不懂维吾尔族语言，只好听信于伯克。这样伯克就成了新疆地区维吾尔族、回族等少数民族老百姓的实际统治者，同时也成了沟通少数民族与军府系统官员的桥梁。因此，一些阿奇木伯克“往往倚权藉势，鱼肉乡民，为所欲为，毫无顾忌，缠回语言文字隔阂不通，民怨沸腾，而下情无由上达。继遭安夷之变，该回目苛酷尤甚，横征暴敛，朘削靡遗，民命不绝如缕”。“维回疆民事委之于阿奇木伯克，情伪无可访咨，上下恒多隔阂，民怨沸腾，官尚罔觉驯顺”。另外，新疆“各员官阶既非甚崇，若回官仍循旧章，殊有枝大于本之嫌”。鉴于上述两个原因，刘锦棠在光绪八年七月初三日的“裁撤阿奇木伯克等缺另设头目并考试回童分别给予生监顶戴片”中，请求“将回官各缺暨阿奇木伯克等名目概行裁去”。诚然，回官、阿奇木伯克相沿已久，一旦撤其职衔，摘去翎顶，可能会出现反感或其他意外。因此，特“拟请仍留顶戴，略于各省州县之待所辖绅士，假以礼貌，使有别于齐民”。以往，众伯克掌管各地的赋粮、徭役、讼狱、纷争调处等，各级伯克职衔裁撤后，将这些人分拨到吏、户、礼、兵、刑、工各衙门任书役，让他们与汉书役杂处，互相学习“汉回文言”。这样，既“可收其把持之权，又可藉为公家之用，似属两有裨益”。他的这一设想，在光绪八年七月初三上奏时，遭到了理藩院的反对，而未获旨准。但他没有因此罢休，而是首先在南路加以实践。“通饬南路各厅、州、县使用权某各该城关阿奇木伯克”，耐心开导，谕以在所必裁之故，准其各留原顶带”。并且，按照各城关事务的繁简，“分设乡约，专司稽查”，在被裁撤的回目中选人充职。另外，依照被裁伯克品级的尊卑，“分送道、厅、县衙门充当书吏、乡约(即维吾尔族的乡官——引者按)，配给租粮，书吏酌给口食，以资养赡”。不愿任职的，也听其自由。通过一年的实践，被裁伯克并无大的不满，“甚觉相安”。而对回民、维吾尔族等老百姓来说，不仅“去其雍蔽”，而且“暂与官亲，若更需以时日，言语相通，则疾苦可以自陈，而弊窦可期永绝矣”。因此，他坚决主张将阿奇木伯克裁撤。并且，还忠告朝廷，如不乘此将其裁撤，则“必有积重难返之势”，因阿奇木伯克多系三四品，而州县官只有六七品，乡愚无知，反会将阿奇木伯克视为州县之上的长官。这势必动摇清政府在新疆的统治。清廷于光绪十一年接受了刘锦棠的第三次奏请，同意将各级伯克裁撤，不仅解除了少数民族老百姓被各级伯克鱼肉的痛苦，而且增加了少数民族与汉族之间的团结与友谊，增强了少数民族对中央政府的信任感。另外，随着伯克的取消，刘锦棠还奏请，将所有伯克的“养廉田”一律“归官招佃承租，额粮照则收纳”。伯克手下的农奴也变成了租地耕种、照章纳粮的佃户，在一定程度上解除了伯克对农奴的徭役剥削与超经济强制剥削，使之成了自由民，这无疑是一种社会进步。

在提出建立郡县制和裁撤军府系统官员及伯克的基础之上，刘锦棠于光绪八年七月初三日还上了“新疆各道厅州县请归甘肃一省折”。该折的主要内容是主张在新疆建立行省制度。他在折中说：“臣自曩岁出关，办贼洎于今，已历七载，熟度关外情形，求所以长治久安之道，固舍设郡县，易旧制，别鲜良图。”这是他与左宗棠、谭钟麟意见相同的地方。“唯将新疆另为一省，则臣颇以为不然”。应将镇迪道及南路拟设之厅州县归并甘肃省。其理由是：第一，新疆现在所设厅州县太少，总共不过20余处，将来地方日益富庶，所增亦必无多；而各省中郡县之最少者莫如贵州、广西等省，新疆尚不及其半数，故“难自成一省也”；第二，新疆之与甘肃形同唇齿，“左宗棠以陕甘总督督办新疆军务，同筹兵筹饷以及制办转运诸务皆以关内为根本，其势顺，其事易举。”臣(指刘锦棠——笔者按)任职两年来，“虽无功足录，然尚未至债事者，皆赖谭钟麟、杨昌浚谊笃公忠，力顾全局，故能勉强支持”。如果说，“甘肃大吏稍存畛域之见，则边事不堪问，若将关内外划为两省，以二十余州县孤悬绝域，其势难以自存。”第三，新疆经费本来就紧张“与甘肃分别门户以清眉目，所需经费较目前必更浩繁，其将何以为继?故新疆甘肃势难分为两省。”但关外又不能由“甘督遥制，窃恐鞭长莫及，拟仿照江苏建置大略，添设甘肃抚一员，驻扎乌鲁木齐，管辖哈密以西，南北两路各道厅州县，并请赏加兵部尚书衔，俾得统辖全疆官兵，督办边防。”并设布政使一员，随巡抚驻扎，“旧有镇迪道员拟请援照福建台湾之例，赏加按察使衔，令其兼管全疆刑名驿使事务”。

在当时的情况下，刘锦棠此议确比左宗棠、谭钟麟有关单独设新疆省的主张更符合客观实际。因当时的新疆正是百废待举，所需费用特别浩大。本来就经费不够，连军饷都是经常拖欠，有时营勇出巡，还是“枵腹以从”。如果将新疆单独设省的话，行政机构将更多，费用将更会不敷，反而不能得到关内的支持，本来就十分穷困的新疆人民的负担将会更重。那样的话，就会出现难以维持的结果。诚然，尽管刘锦棠不主张单独设省，但他又主张坚决按行省制度将一省的主要行政机构及官员均加配备，如江苏省的机构一般建立，为日后的完全独立作了准备。故他的主张不仅与新疆实际相吻合。而且，还有一定的科学性与进步性。然而，这时清政府在新疆设行省的问题上还是举棋不定，还在反复征求中央有关部门和地方有关督抚的意见。到光绪十年四月二十八日，刘锦棠又上“遵旨统筹新疆情形以规久远折”。在折中，他又说，新疆设行省，是“时会所趋，舍此不足言治”。臣原议请设甘肃新疆巡抚未可再缓”，“不亟设省别无钤辖之方”。清政府经过反复的征求意见和讨论后，觉得刘锦棠的主张可行，终于在光绪十年十月初二日(1884年11月19日)正式宣布建立甘肃新疆省，任命刘锦棠为甘肃新疆巡抚，加兵部侍郎衔，不久改为兵部尚书衔，督办新疆军务，统一指挥全疆各军，筹办边疆防务。至此，历时几代人所追求的新疆建行省的愿望，终于在刘锦棠的手里实现了。

新疆虽建立了行省制，但行省制所到的地方为镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道，而伊犁和塔城一带还是实行军府制，这就是说，新疆全省建立行省的工作仍未完成。光绪十一年八月十二日(1885年9月20日)，刘锦棠又上“伊塔各大臣分别应裁应留折”。折中明确奏请裁撤的只有塔尔巴哈台满洲领队大臣一缺，其余均未能裁撤，随着其他地方行省制度的不断完善，伊犁、塔城的军府制愈来愈显得不协调。

光绪十一年十二月二十五日(1886年1月29日)，陕甘总督谭钟麟上奏：“伊犁屯田应派员督办”一折。谭钟麟在折中提出“将各处同知均归督办之员管辖”。后来，清廷将谭折转给刘锦棠，向他征求对谭折的看法。他于光绪十二年四月二十一日(1886年5月24日)上“复陈伊犁顿务、防务拟办大概情形折”。刘锦棠在折中认为，谭钟麟的做法只不过是“权宜之计”，如“欲厚民生，须由郡县，欲增郡县须设监司”。“伊犁及塔尔巴哈台等处原系新疆北路辅车相依，不容漠视，拟请仿照镇迪道之制，增置伊塔道一员，驻扎伊犁，兼管塔城事务，改伊犁抚民厅为府，改塔城通判为抚民同知加理事衔，兼管屯田水利，庶几官事有联，而屯政亦因之俱兴”。对此奏折，朝廷没有立即作出批复。光绪十三年三月十二日，刘锦棠再上“拟设伊塔道府等官折”，将计划中的伊塔道下的府州县官的设置情况上奏，朝廷将两奏一起批准，但当刘锦棠派人往署时，伊犁将军色楞额“以为不合”，拒绝刘锦棠所派府州县官员到任。这样，伊犁、塔城准备推行的府州县制度还是不能实现，并且，到光绪十四年伊犁将军色楞额又上奏清廷，说新疆推行行省制度，是刘锦棠“一人之私智”所造成的，他因而表示极力反对。色楞额一方面极力反对行省制度在伊犁、塔城的推行，另一方面对伊犁、塔城一带的民生却毫不关心，“查伊犁白收还以后已及数年，而应办事宜丝毫未就绪，非尽督催无力，正由承行者视非已事，故不肯尽心”。在这种情况下，刘锦棠于光绪十五年二月初二(1889年3月3日)再上“伊犁及塔尔巴哈台等处事权不一请旨定决折”。在折中指出，色楞额与他的矛盾不是个人之间的矛盾，而是“总统体制”(即军府体制——笔者按)与行省体制的矛盾。“因新疆本应将军所辖，谓之总统体制最崇，一旦改移以为行省，色楞额即不以为忤，亦必有喜事者造言如原奏(指色楞额奏)所陈”。既然是“总统体制”与“行省体制”之间的矛盾，故现特奏请皇上：若按照国家常经“伊犁镇道等官应归抚臣统辖，则地方一切及勇营册籍，即应由色楞额悉数移交以符体制。或以将军兼管伊犁塔尔巴哈台等处巡抚事务，自伊犁原管大河沿以西以及塔巴哈台等处，仍划归将军管辖，该镇道以下亦悉由将军统辖，臣即无庸过问”，这“应请旨迅速定决，以例遵行”。而对于将军原“兼及南路各城，处新疆设省以来，臣与将军已各有专责，近复经部议，裁撒伊犁参赞，设副都统二员，以改照驻防之制，是职司已定，即不应复有总统之名”，故将军原来“所领敕书及原颁即信均应更换划一”刘锦棠的这一奏折，说明他在伊塔地区推行行省制度时，遇到了相当大的阻力，阻力来自于军府系统的官员。因推行行省体制削弱了他们的权力和既得利益。然而，推行行省体制却是时代与形势发展的要求所致。只有实行行省体制，伊塔地区才会融入整个新疆之中，才能加强中央政府对伊塔地区的管理，才能加强民族团结，才能促进伊塔地区经济的发展。光绪十五年六月(1889年7月)，刘锦棠、杨昌浚、魏先焘三人联衔上奏，伊犁、塔尔巴哈台等处地方文武应归新疆巡抚管辖，获得朝廷批准，这样，整个新疆全都确立了行省制度。

新疆行省制度的建立，揭开了新疆历史的新一页。从此开始，新疆已与内地其他省份一样，成了祖国大家庭中的一员，对新疆经济和社会的发展必将起到极大的推动作用。同时，新疆改设行省，对于巩固祖国西北边疆，防止沙俄和英国对我国新疆地方的觊觎，增强抵御外国侵略者的军事力量，均将起到积极的作用。正如左宗棠所说，新疆开置郡县，可以使之“疆索巩固。俄、英诸强邻不敢妄肆鸱张”。由此看来，刘锦棠在新疆建立行省制度的功劳不可低估，具有深远的战略意义和历史意义。故光绪皇帝的老师翁同龢后来在挽刘锦棠的时候说“齐名曾左无前绩，开府姑师第一人”。