郭嵩焘（1818—1891），字伯琛，号筠仙，湖南湘阴人。他是中国近代史上一位有影响的外交家、思想家，是中国的首任驻外公使，早期洋务派的重要成员。使西期间，郭嵩焘抱着为中国寻找富强之道的理想，广泛考察西方财经问题，提出了不少很有价值的看法。本文试就其对西方财税情况的考察和对西方财政知识的介绍作一些初步的探讨。
一
郭嵩焘在国内时，曾长期主持粮食、盐务、筹饷等经济事务，对中国财政赋税中存在的弊端了解甚深。而太平天国军兴之后，清政府遇到了前所未有的财政货币危机，也亟需寻找拯救危机的出路。为此，郭嵩焘一到西方，便认真考察西方财政税收情况，以求取人之长，补己之短。
郭嵩焘首先介绍了英国财政的总量情况。英国是当时世界上首屈一指的经济大国，雄厚的经济实力，是造就强大财政的基础。1878年，英国的财政收入为79，763，298磅，支出为78，903，495磅，收支相抵结余859，803磅。其主要收入项为：关税、酒税、印税（包括银票及遗产等项）、地亩及房租税、入息税、信局税、电报局税、地课、国家借出债息、杂税。支出项有：国债息、陆军用款、水师用款、停薪及各关局用款。
西方国家的财政收入，主要来自各国的税收，笔者将在本文第二部分加以详述。郭嵩焘还谈到了其他一些收入来源，主要包括：
（一）利息收入。据其日记记载，英国的国债利息收入增长迅速，名目繁多，数量惊人。1865年英国入息才308兆磅，而到1875年，利息收入竟高达571兆磅。而当时英国借出去的外债，则有约8500兆磅之多。他不禁感叹，“其富强如此！”
（二）国债收入。为弥补收入不足，有的国家只好向外国借贷。如俄土战争期间，“俄人借英商十五兆磅，非为兵费也，为岁出国债息二十余兆磅，恐有失信也。土人岁息二十兆磅，则竟停止。近借英商三兆磅，相约以埃及岁赋抵偿，闻英国银号已允借一百万磅。”他还记道：“俄人苦贫，兵饷时虞不给，近用格来克为户部尚书；格来克者，苏格兰人也，谋遣与英人借贷。埃及亦用英人威烈生为户部尚书，果遂借得金洋八百万磅。”
（三）国有资产经营收益。如他写道：“西洋信局为筹饷一大宗”。再有，“如信票，远至万里，近至同居一城，但粘信票其上，信局即为递送，每岁所入千数百万磅。”还有西方的铸币业，“通计泰西各国铸造钱币，义取便民而已，而国家实专其利”。
（四）殖民收入。如鸦片贩运中国销行，“每年课税至数千万，为英国入款一大宗。”又如，苏伊士运河，“一千八百七十七年经过轮船一千三百号，收税三千五百万法兰，每船约收税三千九百余两，计息九厘赢。”大大高于当时一般为六厘的股分利息率。
在财政支出方面。西方国家根据实现政府职能的需要，把集中起来的社会资源（财政收入），分配、运用于满足社会公共需要的各种用途上。其主要支出项目有：国债息、陆军用款、水师用款、俸薪及各关局用款。此外，郭嵩焘还提到以下一些使用方向：
（一）基础设施建设。西方国家积极参与电报、邮局、铁路等项基础设施建设。他在日记中写道：“电报向皆民业，而苦声息不能遍通，乃由其国家收买归并。”在邮政方面，当他向英人了解英国邮政建设情况时，对方答道：“英国初造信局，大抵传递军报，岁费三千六百磅”，到后来“渐次设立汽轮船公司及汽轮车行，传递书信遍天下。即汽轮船公司，国家岁给资至八十万磅，而所收信费乃至六百余万。”在铁路建设方面，他以普鲁士为例，说：“普国火路凡分三种：一由国家建造收费；一由公司揽造而由国家收费；一由公司自造自收。”由此可见对基础设施建设的重视。
（二）支持农业发展。郭嵩焘介绍了英国通过发放财政性优惠贷款对农业进行有力扶植的做法。他说，在英国，“本国人民田产或须疏通河道，或须别开沟洫，关系生计，及可以修治莱田，俾成膏腴成熟之业，由民人自行呈报，国家遣官为之相度而贷之经费，岁帐利不过三厘，积三十年收至九成，以利息所积，准之所贷经费，均可相抵，即捐其息。”这样做的用意是：“川浍宜开通者、莱芜之田宜垦治者，国家所应经理者也；借民力为之，又收其息三十年，使所资用经理，还入国库足以相准。而其所治田岁收较丰，则地税亦当较增，其利终在国家也。故用以纾民力而使勤于所业，则为百姓经营生计亦至矣。”这样，国家通过资助农田水利建设，鼓励垦荒，既照顾了老百姓，又能增加财政收入，取得了双重效益。在郭嵩焘看来，这些举措都很好地体现了西方财政的指导原则。
（三）对重要行业的扶持。为壮大本国的海上实力，西方各国对航运业，尤其是远洋运输，采取了大力扶持的政策。郭嵩焘在回国途中对此作了详细考察。据其介绍，法国远洋船舶，由于造价及运输成本较高，“非得国家助给经费，其势必不能支”。因此，法国“每年国家资助一千三百万法郎”，“必令有余，以免瞻顾”，而“公司行集股开设，而一统制于国家。”相比之下，“英国公司船一皆商民集股为之，国家惟给与信资而已。凡充公司，以递送快为第一要义，故皆国家任其名。英国由国家准令承充而量给信资，亦以昭实也。”虽不直接投资，但也对船公司予以贷款支持。所以，郭嵩焘认为，“泰西魄力之大”，“经国者所见之远”，“良亦不可及也”，“而民人之受其益者固亦多焉。”
（四）对文化教育事业的支出。西方国家财政大力资助教育事业的发展，曾有英国人向他介绍说，“英国官学、民学，一统之官，岁常一查其功课，其学师及考试录入等第，国家皆廪饩之，计岁费常三百余万磅。”对于实学，即科学，英国政府也非常重视。例如，“英人有名严正费尔达摩生者，遍历各洋，查考海道之深浅，水流之缓急，与赤道下热海之行度，与水势寒暖分数，及各海底浅石虫鱼，集聚数百种，凡历三年乃竣事。国家以兵船资其行。至是乃就其行海所得，分别金石、虫鱼、沙草，集诸博求，考试其异同，与海水环流之势，及四时风色方向之异俾勒为一书。以二万五千磅资其用度，合中国七万五千金。”由此可见西方国家对科学研究的扶持态度。
（五）对殖民事业的支出。英法等国为加强对东方的控制，“开苏尔士河历十七年，用费一千七百三十五万磅。”对于殖民地，西方国家也组织一些建设事业，以作长期打算，如“印度一部，支销浩烦如此。英人务求其地久远之计，开河及修造铁路，日不暇计给，略无顾惜，其规模固远矣。”
对于西方国家的预算制度，郭嵩焘也作了详细了解。他说：“西洋制用之经，均先核计一年出入总数，何款应从减，何款应增，预为之程，至年终视所核计者有无赢绌及意外之费，而筹所以弥增之。”又说，“西洋制国用，岁一校量出入各款，因其盈绌之数，以制轻重之宜，一交议院诸绅通议，而后下所司行之。三代制用之经，量入以为出，西洋则量出以为入。”这说明，西方采取“量出以为入”的预算原则，与中国刚好相反；在实施程序上，西方的预算，先由议会讨论审定，再由有关政府部门负责落实执行。对这两点，郭嵩焘给予高度评价，说正是由于有了这种制度，“而后知其君民上下，并心一力，以求制治保邦之义，所以立国数千年而日致强盛者此也。”
二
税收是西方财政收入的主要来源，同时也是一种重要的经济调控手段，在西方走向富强的过程中起了重要作用。郭嵩焘对此也作了深入了解。
关于西方的税制。郭嵩焘在日记中详细记载了日本前户部尚书井上馨所谈的情况，据其介绍，日本“岁入五千万圆，取之商税者三百万，余皆地税。西洋各国皆然：经制所入，皆地税也。英国课税惟茶、烟、酒三事，余则听商人营运，无税则”。“茶、烟、酒非所恃以为生，及畜犬非必需，亦为之税。”后来，郭嵩焘在致李鸿章的信中，谈到西方税制问题时说，“初闻洋人惟务商贾之利，于农田不甚经营也，于是始知其不然。其通商专务富民，所税茶、酒及烟数者而已，馀皆无税。岁计商贾赢馀而估其所获之利，约八十分取一。住房、器物，计租取税，略如中国之户税。岁入三百磅以下者不税。……国家经制所入，一取之地税。其勤地力至矣。”由此观之，西方税收的税种设置及税率安排，要视课税对象与国计民生之间的相关程度而定，这充分反映了西方税收的重商倾向和着眼国计民生之所需的原则。
郭嵩焘还对英法两国关税问题进行了专门研究。他说：“法国关税分为三等。日用之物，民生所不能缺者，其税薄；粉饰铺排，及非衣食应有之需，其税厚。物之与国人争利者，其抽税与国内时价等，欲以绝其来也。”这体现了法国财税部门运用税收工具以引导消费行为及对外贸易行为的灵活性。关于关税，郭嵩焘还详细记录了马建忠在巴黎政治学堂专习公法时讨论税则的情形，说他们曾经“论英、法税则，历来本重，甚且有值百抽百之数，禁货亦多。近年英国立约，减定税则，商货大畅，英、法制造诸厂，因之日兴。然英、法当时立约，亦分三等：一钢铁物料之类，概免纳税，盖钢铁英多而法缺，英不收税，钢铁之出口者多，而英商获利，额外之征税愈多；法不收税，钢铁之进口者众，而法厂可兴，则成器之收税更甚。一则此有彼无之货，如法之酒、英之布，此则相物为准则。法酒有百斤取至二十五法兰者，英之布亦然。一则彼此皆有之货，则额外苛征。”在这里，郭嵩焘已较清醒地认识到西方国家的关税制度所发挥的对内促进本国经济发展，对外保护国内产业的经济调控作用。
在税收征管方面，郭嵩焘介绍了英国财税部门的许多具体做法。例如，他曾谈及英国的票据管理，说英国的内地税务署专设有票据制造工厂，由国家控制，其中“略分三局：一信票，一税票，一存款票。信票以传递快，税票以完税，存款票者即票本也。”在加强票据管理的基础上，各项税收征管制度齐备，秩序井然。“其造税票有地，完税有地，盖印有地。其盖印处列柜为之，各以数多寡分列。纳税盖印至五点钟止，则有一人就柜旁小木橱开钥视之，即得所盖印数。”“其所收税数，不爽锱铢。”
此外，郭嵩焘还对一些税种的征收情况作了具体介绍，如遗产税，“家业传付子孙及亲友，皆有约据，由国家颁给，而视其产之多少纳税，大约二十而取一分。”个人收入所得税，“岁计各家所入，每金洋一磅纳佩宜三（约八十分之一）。”“岁入三百磅以下不税。”“百官俸入三百磅以上，亦一例输税，盖皆计所余为之税。”
三
郭嵩焘曾说过，“西洋立国自有本末，诚得其道，则相辅以致富强，由此而保国千年可也。不得其道，其祸亦反是。”因此，为求得西方强国保国之“道”，郭嵩焘在广泛考察西方财政具体情况的基础上，从理论的高度对西方国家的财税政策及其指导思想等深层次问题进行了认真的总结探讨。
第一，认为西方财政以便民为原则，在财税活动中很好地处理了利国与利民的关系。
郭嵩焘说，“凡利之所在，国家与民共之，而又相与忘之，斯所以为大公也。”他认为，这是协调国家与老百姓之间利益关系的最高境界。在他看来，西方财政解决了这个问题，较好地兼顾了国家与老百姓的利益。他指出，“英国行政务求便民，而因取民之有余以济国用，故其所设各官，皆以为民治事也，而委曲繁密，所以利国者，即寓于便民之中。”他还以邮票为例来说明这种政策的效果：说由于邮票的发行，“每岁所入千数百万磅，可云利国矣，而民实便之。”“此专为便民也，而其实国家之利即具于是。”在这种情况下，“西国赋税十倍于中华，而民无怨者。国债贷之于民，而民不疑。”又说，“大兵大役，皆百姓任之，而取裁于议政院。其国家与其人民交相维系，并心一力，以利为程，所以为富强者，民商厚积其势以拱卫国家。”相比之下，“中国官民之气隔阂太甚。言富强者，视以为国家本计，与百姓无涉；百姓又各怀挟私意，觑其利而侵冒之。”因此，他认为这一点很值得中国借鉴。
第二，认为西方在财政收支活动中采取了重商主义的政策路线。
郭嵩焘说：“西洋以行商为国计。”又说，“西洋以通商为经国大计”。在这种重商的政策背景下，西方国家对本国的商务活动大力扶植，“泰西富强之业，资之民商，而其治国之经，务用其技巧通致数万里货物，遍及南洋诸岛屿，权衡出入之数，期使其国所出之产，销路多而及远。其人民趋事兴工，日增富实，无有穷困不自存者。国家用其全力护持之，岁计其所需以为取民之制。”而西方的“取民之制”又恰恰最能体现西方财政的重商主义。郭嵩焘对这一点感受很深，他说：“其通商专务富民，所税茶、酒及烟数者而已，馀皆无税。岁计商贾赢馀而估其所获之利，约八十分取一。”又说，“英、法税则，历来本重，甚且有值百抽百之数，禁货亦多。近年英国立约，减定税则，商货大畅，英、法制造诸厂，因之日兴。”再有前面已谈到的，为鼓励对外贸易，西方国家在关税的税制安排上，均充分考虑了本国经济发展的特点，制定出了符合本国商业利益，促进出口的关税政策。所有这些重商举措，都充分反映了西方财政在经济发展过程中所发挥的不可替代的积极调控作用。
第三，认为西方国家的财税政策有长远眼光。
按照预算制度，西方的财政收支往往一年一议，但在郭嵩焘看来，西方国家制定财税政策很善于作长远打算，具有战略眼光。他说：“泰西人计利远，每举一事，倾资百万不顾，而期之数年数十年之后，愈久而其利愈博，而终未有举无名之费，为苟且之计而不计利者。”与此相反，“中土计利则忘其害，计害则遗其利。较利之多少而起应焉，课利之迟速而争趋焉。朝为其事，而夕责其功，无远计也。”因此，他很赞赏英国友人在向他介绍邮政情况时所说的一番话，他说，“凡事莫难于创始，非独中国然也，西洋各国亦莫不然。英国初造信局，大抵传递军报，岁费三千六百磅。”后来民信也可通过邮局寄送，“以冀收还信资，弥补国家用款。”再后来用“汽轮船及汽轮车”来送信，成本大大降低，国家盈利猛增。“通计初次传递人民书信所收信资，视今几二十倍，依次递减，仅及二十分之一，而国家所得信费亦岁有增加，遂为筹饷之一大宗。”再如电报业，起初由民间经营，未能打开局面，后由国家收买经营，“才及十年，出入相抵，所赢无几，大率岁当渐增。”也就是说，对于一些关系到国计民生的事业，财政投资在起初时往往是无利可图的，但经过长期、连续地投入，在其形成一定经营规模之后，投资的效益才逐渐显现出来。
此外，为了实现某种社会宏观控制目标，西方财政也会作出牺牲短时期经济利益以确保宏观目标实现那样的选择。例如，郭嵩焘曾就开设邮局事向日本公使进行了解，“问以西洋信局为筹饷一大宗，若岁有亏耗，于国何益？”对方回答说，“此须久乃见其利益。信局一开，即通国地方情形，操之掌握，纤细必知。酌盈剂虚，防微摘伏，惟所运用施行，斯其益大矣。”显然，西方政府的建设邮政不仅仅出于一种经济考虑，也包含有维护国家政治经济安全的战略意图。
第四，认为西方财政需要以民主的政治环境作为其正常运转的前提。
郭嵩焘已开始认识到西方财税有其存在的特殊的社会政治前提，他说，“西洋立国，在广开口岸，资商贾转运，因收其税以济国用，是以国家大政，商贾无不与闻者。”“窃见西洋各国，官民一心，急使远戍而不以为苦，烦征厚敛而不以为苛。所以然者，为无不通之情故也。”又说，“泰西立国之势与百姓共之。国家有所举废，百姓皆与其议。……其国家与其人民交相比倚，合而同之。民有利则归之国家，国家有利则任之人民。是以事举而力常有继，费烦而用常有馀。”都很清楚地表达了这个意思。应该说，这是郭嵩焘的一个了不起的思想成果。因为按照这个逻辑，那么解决中国财政问题，就必须首先改良政治，建立带有民主色彩的政治制度，这是郭嵩焘在当时还达不到的思想高度，也是他与后来维新派思想家的差距之所在。
郭嵩焘曾说过，他为官三十多年，“日皆有记，……此次沿途见闻所及，及与诸随员谈论，录次其稍有关系者，诚念使臣之责，在宣布国家之意，通之与国，亦审察与国之情，达之朝廷，其间爱恶攻取，轻重缓急，皆可以知所从违，万不宜稍有虚饰。……日记略陈事理，尤无所避忌。”也就是说，他对西方的考察，均是从出使者的职责出发，本着坦诚直言的原则，为国家提供情况，献计献策。虽然他的考察西方财政，一般仍停留在西方财政经济常识的水平。但在当时情况下，仍有重要的现实意义。在那时，中国的开放事业才刚刚起步，在国人心目中，在权势显赫的洋务派心目中，仍认为西洋胜在“船坚炮利”，中华之文物典章制度，为西洋所不及，即使到了甲午战后，“盖当时之人，绝不承认欧美人除能制造能测量能驾驶能操练之外，更有其他学问。”在这种情况下，郭嵩焘以较真切的感受不断向当政者介绍的大量的西方财政知识，即使他所谈的仅是些常识，在那时也是很新鲜的，具有启蒙意义。他实际上起到了一个西方财政知识的早期传播者的作用，而且是一个最重要的传播者。因为他以军功致显，位在封疆，是曾国藩、左宗棠儿女亲家，李鸿章同科进士，与这些洋务派当权大官僚有很深的渊源关系，是洋务派思想理论上的主要代表。李鸿章曾对他作较高评价，说他“平生于洋务最为究心，所论利害皆洞入精微，事后无不应验。”因此，以这样的身份，处于这样显赫的地位，郭嵩焘对西方财政知识传播的效果，对晚清财税政策的影响是可想而知的。
