刘揆一是袁世凯政府的第二任工商总长，任职一年（1912年8月2——1913年7月18日）做了许多开创性的工作，尤其在扶持中国民族资本主义方面，比张謇更为积极。因此，研究袁世凯政府的工商政策和民国经济史，不能不研究工商总长刘揆一的工商活动和作用。
1912年8月3日，刘揆一被袁世凯委任为工商总长，11月17日《时报》即有文评论说：“工商部总次长刘向二君〔向系工商次长向瑞琨〕，任事以来，对于全国工商事业异常尽力”。又在1913年3月15日赞扬工商部“所定各种计划实冠十部”。那么刘揆一在任工商总长期间究竟干了些什么呢？
（一）建立和改革各种机构，为发展工商实业服务。
首先，改革各省的实业行政机构，使之统一于中央。在民国成立之初，全国各省的实业行政机构既不一致，又不统一，多数省份沿用清朝遗留下来的“劝业道”，少数省份新成立了“实业司”。在权限上，它们都属省政府领导。这种行政机构，在辛亥革命刚刚结束，政局混乱的民国初年，无疑是给少数军阀官僚利用职权聚敛财富、摧残实业提供了客观条件，对恢复和发展国民经济是极为有害的。为此，刘揆一和农林总长陈振先联合向国务会议提出：各省一律设置实业司，“由部荐员前往办理，一切权限直隶本部”。
自清末以来，在一些矿产丰富，采矿业比较发达的省份，都设有矿政局，受劝业道和省政府的领导。各省皆“以矿山为利薮”用矿山“抵押外债”的事层见迭出；营业上往往亏本累累。针对这些弊端，刘揆一和向瑞琨主张将各省矿政局的行政权统一中央，营业权仍属地方局所和各矿业公司，将原矿政局的政业合一制度改为政企分家。其具体的办法是，在矿务发达的省份改设“矿务监督署”，每署兼辖二省或三省；矿务较简之省仍由实业司暂管，遇有重大事件由临近之署兼理；各署直辖于工商部，主要干部均由部任命。这项计划在张謇任农商总长时正式实行。
上述两个机构的改建，使“中央有整齐划一之规模”，“各省无零星四散之局所”，既能够统筹安排，又能限制某些地方军阀官僚的为非作歹；既有利于克服地方弊端，又有利于实施中央政策，为刘揆一施政打下了组织基础。同时也精简了机构，节省了开支，而且使某些采矿企业摆脱了地方贪官污吏的干涉控制和勒索。
其次，健全工商部的各种业务机构。1913年2月成立中央工商陈列所，以“比较品物之优劣”，“振起工商界之营业”为目的。主要办法是由该所或企业派人来所展销产品，由此扩大国货销路，促进产品质量。这种办法，以后也被张謇及其他后任农商总长仿效和采纳，并被推广到各省和通商大埠，成为国货与洋货争夺市场和改进生产，提高质量的一种重要途径。不仅如此，工商部还积极支持工商界参加世界商品展览会。美国政府早于1912年3月就邀请中国参加1915年正月的巴拿马国际博览会，但袁世凯政府没有立即行动，直到半年后刘揆一出任工商总长，认为此事与中国的对外贸易和奖进工商，都关系“至重”，并立即着手筹备。他一面呈请袁世凯“即行设立筹备巴拿马赛会事务局”；一面通告各省政府和农工商会、教育会、自治会及实业团体组织机关，先行举办各种型式的展览会和评选会，选择优质产品报部审批。接着于1913年2月颁布《外国博览会中国出品通行简章》，规定今后凡外国举办各种博览会邀请中国参加时，都由工商部和各省民政长、驻外领事统筹安排工商界参加。这不仅开了中国产品参加外国展览的先河，而欲使之制度化。又规定“出品通过关卡，准其免征厘税”，火车轮船运费亦可折价减算，以示优待和鼓励。这项工作，由张謇领导下的农商部继续完成，使中国十八个省的二千吨产品参加了展览，有一千二百多种展品获得各种奖励，促进了工商界的对外贸易。
1913年3月筹办地质调查所。清末，京师大学堂曾设地质系，但所收学生寥寥无几，且开办一年即遇辛亥革命而停顿。因此中国历来无地质之调查。刘揆一任工商总长后，决计筹设地质调查所，拟分地质研究所和调查团两部门。调查团由研究所师生轮流担任。研究所则“专以造就地质调查人才为宗旨”；招收身体健康，能耐劳苦的中学生来所学习，三年毕业，学科分甲乙两门，甲科注重矿物，乙科注重古生物，到第三年又增设冶金采矿二个专业；费用除膳宿由学生自理外，其余皆由所负担。该所决定于1913年10月1日开学，录取学生二十七名，其十八人读满三年毕业，成为中国自己培养的首批地质技术人才。这些学生边学习理论边作实地调查，将实习结果编写和绘制了《农商部地质研究所师生修业记》和《北京西山地质图》，开创了中国自己的地质调查事业。
此外，工商部还准备设立工商访问处，负责工商矿业组织上之访问、技术上之访问、经济上之访问、专门人才之介绍及调查；设立出口货检查局，意在保证出口货质量，维护外贸信用和竞争力，挽回茶丝毛棉的外贸优势；设立中央制炼厂，“以助长矿业，促进发达为宗旨”，先在川滇湖广设厂，以后逐渐推广扩充，经营业务或“代各矿主制炼，按工本收取炼费”，或“直接收买各处矿石制炼”，设立化验处，“专任工业、矿业中之化验事务，藉资考察国内物产，兼代商民化验各项原料制品”。这几个机构由于刘揆一不久去职未及成立，由代理总长向瑞琨和后任总长张謇继续筹组。
再次，筹设商审裁判所，推广商事公断处，进一步完善商会组织。所谓商事裁判所，即由司法部在工商发达之处设立的专门审理商事案件的司法机构。其裁判官由商人公举精通商法和商事习惯，经商五年以上之商人担任；其作用是将商事诉讼从一般民事诉讼中独立出来，由商人自理，以革除旧封建官府之陋习，提高审案效率，保护商人的利益。工商部根据工商界的要求，于1913年1月8日函商于司法部，希望能同意设立商事裁判所。司法部随即以法院编制法内无此项之规定拒绝之，只同意在商埠和商务繁盛之区的地方审判厅内增设民事法庭，专理商事诉讼。1月22日，工商部再次致函司法部，指出：“法院编制法尚未经参议院通过”，还可修改；至于增设民事法庭的办法可在普通地区施行，在各大商埠商务繁盛之区必须添设商事裁判所。但司法部置之不顾。事虽未成，但工商部为资产阶级力争司法权的诚意已跃然纸上。
在与司法部力争商事裁判所的同时，工商部还在进行着推广商事公断处的工作。商事公断处是商会附设的商事纠纷调查机构，虽不如裁判所那样具有判决权，但也是商人执掌司法的初期方式，许多商事纠纷可由它及时解决，免受官府乘机欺压，颇受工商界的欢迎。在民国初年之前，只有成都和重庆商会附设了商事公断处。民国建立后，各地商会纷纷呈部要求设立公断处，由署工商总长王正延咨商司法部获准，刘揆一继任工商总长后，继续了这项工作，对清末各省自订的公断处章程进行修改，重订全国统一的新章，干1913年1月28日由司法和工商两部联合颁布，7月28日又作修正。根据章程规定，公断处以息讼和解为主旨；它的人员、经费、办法都由商会自定；它的权限以受理未经起诉的由商人自行提出的案件为主，起诉后由法院委托调处、或由当事人申请重归公断处仲裁的案件亦有权审理。从此，商事公断处就成为合法和普遍的商办商案仲裁机构，进一步完善了商会的组织，扩大了商人的自治权。
（二）征求工商界意见，制订工商规划和法规。
刘揆一就职不久，就于1912年9月邀请大实业家李维格、朱志尧、聂云台作工商部的顾问，以导师称之。次年2月又聘请华侨商人谢良牧、沈智夫为顾问。更于1912年11月召开了中国首次的全国工商会议，以广泛征求工商界对振兴民国实业的要求和建议。
这次工商会议可以说是工商部和工商界联合制订发展中国资本主义经济的一次规划会。参加会议的代表达168人。会议的讨论中心是振兴实业必备的“编订法律、造就人才、辅助资本、启发智术、排除障碍”等事。代表们提出议案一百余件，工商部提出议案十五件。这些议案有如下要求和主张：
第一、关于经济法。要求速订适合商情的新商法，使“固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起”。
第二、关于自由权。无论何人，只要有资本、有能力、就可以在国内任何地方开办企业，“毋分畛域”，“毋相倾轧”；商人有根据当地的情况自由组织商会及各种实业团体的权利。
第三、关于减税和保护政策。一致要求裁撤厘金常关，实行“裁厘加税”；对茶、丝、棉、铁、土布等业实行特别保护，免其原料进口税和产品出口税，并且对规模巨大的公司实行保息，如“每年结算时，对于股本实收全数若无年息，或年息不及六厘时，由政府补足年息六厘之率”。
第四、关于实业人才。一致决议由政府、工厂、商会三方面分别开办专门学校、讲习所、补习学校，以此普及实业教育：同时“派送学生出洋留学”，工商矿业要重用专门人才，凡“重要职员非有专门学识者不可参列其中”。
第五、关于重点实业。要求把棉纺织、缫丝、茶叶、制铁、母机、贫民工厂和模范工厂、实业和商业银行、民用矿山、商品陈列所，商场作为重点实业，予以扶持。并建议设立全国性的丝业总公司、茶叶总公司和制铁总公司。
工商会议后，刘揆一根据代表们的意见，又结合国内外的历史和现状，认为中华民国“非促进工商无以立国”，要促进工商就必须实行保护政策。于是他提出了贯彻保护政策的八项行政规划。
（1）提倡实业教育提高国民的生产力。拟尽速与教育部协作，设立工科、商科大学，大量开办高等中等专业学校，优待实业教师、奖励实业学生、聘请外国教师。
（2）兴办公业作为国民的模范。如设立工业试验所、各种模范工场、劝工陈列所、中央制炼厂等并选择丝、茶、制铁、纺织、石油、陶瓷为国家基本产业，由政府与人民合作，注全力而经营之。
（3）实行统一度量衡、裁併内地关税和厘金，以便产业之发达。
（4）奖励发明，保护产业。如奖励机械制造和航海业、制定特许法、重点保护基本产业。
（5）完备机关、制订商法，以利工商之进行。如设立商业银行和各种经营机关、交易所、物品展览会、货物出口检查局、矿山监督署、工商访问局，扩展商会，制订工商法规，派遣驻外商务委员。
（6）用稳健之法招集国内和国外资本，以厚国民之生产力。
（7）发展交通，以谋地方之必盛，工商之发达。
（8）改造手工业，使之成为新式企业，如由政府给以维持和组合，派巡回教师辅导新技术，奖励采用机械，统一和改良徒弟制度等。
按照上述规划，刘揆一有步骤地展开了自己的工作，其中最重要的便是制订工商法律。在他任内已颁布的法律和章程有：《暂行工艺品奖章》（1912.12.12.）、《外国博览会中国出品通行简章》（1913.3.18.）《公司注册暂行章程》（1913.5.31）。
工艺品奖章给发明及改良工艺品者以“五年以内”之专利卖权，纠正了清末“专利”制度的期限过长和垄断生产的弊病，既鼓励和扶持了有发明创造的企业，又能激起生产的竞争。公司注册章程对清政府制订的《公司注册试办章程十八条》作了不少修改，如取消部设注册局，改由实业司直接管理，简化了注册手续；取消合资公司以人数多寡定注册费之等差，所有公司一律按资本数额缴纳注册费，并对五万元以下资本的小公司减收注册费，以扶持中小企业；凡经部注册之企业都将受到地方官厅的保护。这些都给工商界的实业活动提供了一定的便利和保证。
在刘揆一任期中，已成草案未及颁布的工商法律有：《商会法》、《矿法》、《度量衡法》和《商标法》，而《商会法》和《矿法》的制订，则比较集中地反映了刘揆一的资本主义经济管理思想。
《商会法》与清制订的《商会简明章程》相比，不仅纠正了“简略殊甚”，权利义务界限不清的弊端，而且具有四大特点：第一、废除总分会所之级别，只有规模之大小，没有统辖之关系；第二、合併工会（由工业资本家组成）于商会；第三、规定选举与被选举之资格；第四、以记名投票选举法代替推举法。这就使得商会扩大了范围，严密了组织，并给分会和分所增加了自主权，增进了工商界的联合和商会的资本主义化。
刘揆一起草的“修订矿法意见书”主张矿产国有，不归地主私有，“无论何人非经政府准许不得自由探采，一经允许，该地面业主不得抗拒”，这就为资本主义采矿业的兴起开辟了道路。意见书还规定各种矿业要有一定规模方准开采，煤矿须在二百七十亩以上，其余各矿应在五十亩以上，但在一般情况下最多不得超过十方里，意在防止“豪强兼併”和滥开小矿。根据刘揆一的意见书和工商界的要求而制定的《矿业条例》所规定的矿税，较之清政府的旧章大为减轻。矿区税（每亩每年）贵重矿由0.42元减至0.30元：一般矿由0.28—0.15元减至0.15元。矿产税（按值抽税），贵重矿由10％降至1.5％；一般矿由5—3％降至1％。还取消旧章每年提取公司余利十分之五归政府与业主均分的规定。对勘矿区每亩每年只征五分租，免征其他税项。为了实行这一税率，工商部两次与财政部通函辩论，驳回财政部提高税率的要求，坚决坚持原议。意见书还提出，为利用外资，“准中外商民合股办矿”，但外资不得超过公司资本的十分之五，而且外商“须确守中国矿法及相关之法律。”这表明刘揆一主张在平等的基础上引进外资，维护国家主权。新定矿法虽遇到国内外反动势力的反对，但在工商部的努力争取下，在“矿业联合会”等全国工商界的强烈要求和大力支持下，终于在1914年3月12日公布施行。这一矿法深受工商界的欢迎，对中国采矿工业的发展起到了一定的促进作用。
刘揆一在任期内开始制订的工商法有：《商法》（其中包括商人通例和公司条例）、《奖勋出口货章程》。此外，还提出了补助纺织、茶叶、丝业、制铁公司的办法。这些都为张謇在1914年颁布公司保息条例、公司条例和商人通例作了准备。
（三）抑制强权维护工商
刘揆一的保商护商行动还表现在下面几件具体事情上。
第一、维持汉冶萍公司。从1912年5月开始，以李烈钧和黎元洪为首的江西和湖北两省的地方势力，以没收盛宣怀私人财产的名义，企图将萍乡煤矿和汉阳铁厂无偿收归“省办”。此事引起公司股东的强烈反对，并呈请工商部将公司收归国有，以免瓜分。工商部随即允诺之。于是就开始了汉冶萍国有省有的争夺战。在这场争夺战的后面，代表中央政府的袁世凯、代表省政府的地方实力派、操纵公司的盛宣怀和日本帝国主义，都企图将汉冶萍公司控制在自己手里。那么刘揆一在这场复杂争夺战中起了些什么作用呢？他在给袁世凯的呈文中指出：汉冶萍公司“内则有破产之危，外则有攘夺之险，国家起而拯之，诚为当务之急”；收归国有后，“当按营业通例，选确有经验，毫无习气之工商专家分门经理”，“不必特设督办”；商股由国家退还，外债由国家偿还。可见刘揆一的“国有”，既非官办亦非没收，而是由此使汉冶萍解脱于争夺的三方，成为一个独立新型的国有企业。因此受到工商界和股东的热烈拥护，如该公司股东汪幼安指出：“惟收归国有，保商民脂膏血汗之垫资，安国家风雨飘摇之础石，扩军实之要需，充外竞之能力，一举而数善备焉”。为着实行国有，刘揆一与赣鄂两省的地方势力展开了坚决的斗争，他有力地批驳了主张省有的谬论，利用中央政府的权力阻止了两省没收汉冶萍的行动。可惜工商部因无款而使国有之议延而不决，公司股东只得于1913年3月29日开特别大会，撤消国有要求，仍由商办。既归商办，就离不开以日本帝国主义为后台的盛宣怀，让他们乘机恢复对汉冶萍公司的控制权。刘揆一的国有计划虽然没有实现，但力图改造汉冶萍的用意是值得赞扬的。
第二、反对垄断，支持竞争。在清末民初，有些与政府官僚有关系的人所开办的公司，往往以享受“专利”的名义长期垄断生产，与工商部新颁奖励章程相矛盾。对此，刘揆一努力据章办事，不仅对没有发明创造而要求专利者，或有发明创造而要求五年以上之专利者都拒不批准，而且对清朝延续下来的不合理的“专利”权也尽量限制之、取消之。湖南华昌炼锑公司，在1908年创办时获得在全国专办十年的特权，满期后还可酌情延续十五年，大大超过新章所定的专利期。民国成立后，该公司主办者之一的杨度，通过梁士诒运动袁世凯，并贿通工商次长向瑞琨，盗用黄兴和宋教仁的名义呈准工商部继续在本省享受专办权，规定“无论何种机器，何种新法，概不准在湘设炉制炼”。这较之清廷授予的专利权，虽范围缩小为一省，但仍严重地抑制着正欲蓬勃兴起的湖南炼锑工业。因此，湖南锑商群起反抗。工商部遂将华昌专利之事“交湖南都督转咨省议会核议”，以婉转的方法无形地取消了华昌的专利权，给湖南机器炼锑工业的发展解除了束缚。
第三、鼓励华侨回国投资。为了适应和扶持辛亥革命后华侨回国投资的热潮，刘揆一准备采用“先抚其人，后招其资”的办法，从而进一步坚定华侨回国投资的信心。在具体作法上，他计划在广东和福建两省划出两个地区专供华侨投资办厂，使华侨能“移居内地，就近兴办实业”，“逐渐推广”。这种开辟专区供华侨办厂的办法是一个大胆而合理的新设想，它既可给华侨回国投资开方便之门，又可减少军阀官僚的敲榨勒索，而且可加强组织引导，有利于集中开发，可惜刘揆一的这一计划未能实现。
第四、支持中华全国商会联合会的成立。辛亥革命后，工商界出现了日益走向联合的趋向，1912年底由上海、汉口等商会发起组织的中华全国商会联合会是全国工商界的一个重要的联合团体。当该联合会呈请工商部立案时刘揆一立即批准，并且称赞发起该会的各省代表“卓识热心，深堪嘉尚”，还表示：“本部前次交出议案（指工商会议上提出的商会法草案），本拟筹设全国商会联合会……兹该商等发斯巨愿，树此闳观，自能实力进行，扩充商业，本部实乐观厥成”。这与后来张謇任农商总长时，屡次欲取消该联合会的态度成鲜明的对照。
刘揆一出任工商总长，虽然在政治上演变为一个靠向袁世凯的改良主义分子，但的确做了许多有益于民族资本主义发展的工作，如以此评说，他的资产阶级立场，并没有改变。
