本文分两部分。第一部分探讨了刘坤一外交思想的形成，从对开放的国际环境，有朋的影响，主动了解西方和对国际形式的认识逐渐明朗这四个方面进行了探讨。
第二部分则评述了刘坤一外交思想的内容。它的内容主要包括四个方面：维护国家主权和民族利益是他外交思想的出发点；“伐敌之交以周我之好”的外交策略：“提挈外藩，以固疆圈”外交努力；备战求和的外交主张；外交制度的建设。
本文肯定了他怀着满腔热诚为挽救民族危亡所做的努力；指出了他由于时代和阶级的局限性而导致的外交思想的不成熟和不完善。
引言
刘坤一（1830—1902），湖南新宁人，他以“诸生起家，军旅当道”，历任广东按察使、广西布政使、江西巡抚、两广总督、两江总督等职。甲午战争中，被清政府任命为钦差大臣，节制所有关内外防剿各军，辽宁一战，全军溃败。义和团运动中，他与张之洞倡导了“东南互保”，客观上维持了东南半壁江山的稳定。光绪二十七年（1901），两人再次合作联名上疏“江楚会奏变法三折”，提出育才兴学、整顿变通朝政、兼采西法等主张，成为清末新政的蓝本。
刘坤一任广东按察使和广西布政使时主要关注吏治民生，在1865-1875年的九年江西巡抚时期处理教案时开始接触外交事务，但也仅仅采取敷衍塞责的应付态度。被清政府闲置整整10年后于1890年重新起用，担任两江总督这一特殊职务，例兼南洋通商事务大臣。在处理教案问题、藩属问题、条约问题等事情的过程中采取积极的态度，独挡一面，逐渐形成了关于如何处理中外关系，实现民族自强的一系列理论与主张。特别是在李鸿章去世以后，他和张之洞竭力维持南方，参与清政府的外交政策，直接与外国公使、领事进行交涉，促成了清末的外交局面，成为“半壁东南，擎天一柱。”为了维护国家主权与领土完整，维护社会和平与稳定作出了很大贡献，影响和左右着晚清政局，深为清廷所倚畀，本文就其外交思想与实践作初步的探讨。
一、外交观念的形成
刘坤一在1865-1875年的江西巡抚、署两江总督任内基本上与一个传统的封建官吏没什麽区别，顽固地排斥新事物，坚决反对与西方国家往来，更别说进行平等的经贸交往。在任两广总督，特别是1890年复出后，刘坤一的外交观念发生了很大的变化，逐渐吸收西方近代外交的成分。刘坤一这一转变主要是由4个因素促成的：
（一）开放的国际环境
自从新航路开辟以来，世界各大洲之间的交往越来越频繁，整个世界成为一个开放的体系，各大洲都卷入了商品交易。伴随着殖民掠夺，两欧各国如葡、西、荷、英将贸易的范围从地中海区域和大西洋沿岸扩展到亚、非、拉，将亚、非、拉作为他们的原料产地和商品销售市场。到了19世纪初，他们发现了中国这一个巨大的市场，用坚船利炮打开了中国的国门，中国人不得不睁眼看世界，探索和思考在这个以达尔文的进化论为理论指导的世界中学会如何生存。
刘坤一在1875年任粤督之前的从政期间，思想保守，对外夷深闭固拒，顽固地排斥新兴事物，对洋务新政表现出很冷淡的态度。但是为了巩固自己的地位，只好敷衍塞责，虚应了事。况且，封建王朝本有人臣无外交的禁例，所以清政府“中外交涉事宜向归各口监督与各国领事官会办，详由地方督抚与所辖之通商大臣覆办，咨报总理衙门”。后由三口通商大臣崇厚奏请为事权划一，地方的中外交涉文件则由各通商口岸的道员直接负责，而各省督抚则不直接与外国打交道。刘坤一遂以此为籍口，将所有中外交涉文件都推给九江道。刘坤一还辩解说：“惟谓京外各官不肯与之往来，不知苟非公事，人臣义无私交”。直到光绪元年，他还认为，“办理交涉多一事不如少一事，不增新章即以保全旧章”。他最大的愿望就是将侵略者彻底赶出去，重新关上国门。
在1874-1881年他署两江总督和实任两广总督任内，由于两江特别是两广特殊的地理位置以及他兼任南洋通商大臣这一特殊职务，刈坤一所接触到的中外交涉事件越来越多，与洋人打交道已不可避免。光绪三年，他已认识到“中西通好通商将与天地相始终，即有圣神文武之主起而内修外攘，亦不能闭关绝市，使欧洲各国之人俯首帖耳以去”。光绪四年（1878），他在复陈右铭信函中说：“将来国富兵强，不过肃纲纪而正名分，既不能犁庭扫穴，便不能绝市闭关”，刘坤一认为即使中国今后强大了，有能力将侵略者赶走，但也不必回到鸦片战争之前的闭关自守的局面。他要求中外友好往来，平等互利，中国也可以从这个开放的世界中获得许多的利益。单就关税而言，“每年二三千万之洋税于国计不无裨补”，所以中国既不能也不必要闭关绝市。
在这个开放的国际环境中，外交在国家政治生活中的地位越来越重要。传统士大夫都要求用中国博大精深的儒家文化去感化异域外邦，对外交都不怎么重视，甚至是不屑一顾，认为它们都是细枝未节，而非根本。由于长时期处理涉外事务，刘坤一逐渐认识到了外交在一个国家政治生活中的重要意义，它是一个国家国力的表现形式，如果外交方面比较成功的话，它可以为弱小国家争得部分主权，以弥补经济和军事实力的不足，它是一个国家政治生活中至关重要的一个组成部分。御史张盛藻所强调的“立国之道，尚札义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺”已成为历史。在中日战争中，由于日本的努力，本来答应为中日调停的俄国公使竟然提出将朝鲜进行瓜分，令刘坤一极其愤概，“中朝推诚相与，不亿不信，遂至堕其奸谋”，而倭俄狼狈为奸，所以刘认为在积极筹备战守的同时也应该运用外交手段，“或间俄不为倭助，或连英使为我用。”
刘坤一也看到，西方列强对外交的运用很成熟，获得了相当的成功，所以中国应该虚心学习，借鉴西方国家外交体制中的一些做法，如他在给清政府上书“仿照各国蓝皮书办法编订交涉案牍”，“变通外部及出使人员章程”等反映了刘坤一的这种想法以及在这方面所作的努力。
（二）友朋的影响
深受刘坤一所敬仰的洋务派先驱左宗棠等疆臣对他影响颇大。他积极参预外交事务令刘坤一感触很深，刘坤一也从中借鉴他处理外交事务的方法。刘坤一对外强硬、据理力争的态度深受左宗棠的影响，左氏认为“自古谈边防者不外守战与和。而就三者言之亦有次第，必能守而后能战而后能和”，是疆臣中主战最力者，对国家主权与国家利益寸步不让。刘左作为塞防的代表，始终关系密切，刘坤一不但帮左宗棠筹集了巨额军费，还多次上书支持左宗棠塞防主张。
中国首任驻外公使郭嵩焘对刘坤一的影响非比寻常。郭嵩焘担任英国公使期间，就要求总理衙门刊发他的介绍西方文明的日记。在他从伦敦寄回来的报告中，他赞扬西方的技术、政治制度和教育制度，甚至将西方农业耕作方法和技术都介绍到中国。刘坤一与他书信往来频繁，两人纵谈洋务事宜，刘坤一很赞同郭氏的洋务理论。郭嵩焘的洋务思想不容于当朝的保守派，被人讥讽为“出乎其类，拔乎其萃，不容于尧舜之世；未能事人，焉能事鬼，何必去父母之邦”他自己也感叹“动千忌讳，万口交谪……乃使一生名节毁灭无余。”他一次又一次受到弹劾，最终向压力屈服，于光绪四年（1879）奏请销差回国，引退迳返湖南故乡。刘坤一力排众议，上奏朝廷，虽然“该侍郎于洋务，持论不无过激，用人不无稍偏”，但是他“周知中外之情，曲达经权之道，识精力卓，迥出寻常。且其心地朴诚，亦属缓急可恃”，力荐郭氏到总理衙门任职，但是由于保守派军机大臣李鸿藻和景廉的反对而未能实现。
刘坤一还经常向深明洋务的黎兆棠请教诸如“中国学西洋之学”“究竟应从何项入手”一类的问题，在许多地方采用了黎氏的洋务军事理论。
而且，他还经常写信给中国驻外使节，向他们了解世界大势和各国动态。他与使美大臣陈兰彬、容闳，使俄公使许景澄，驻日大使张荫桓以及驻英、法公使曾纪泽，驻法公使李凤苞，驻日公使何如璋等都有书信往来，向他们了解事态的发展并就解决办法进行商讨。当刘坤一研读了何如璋平日寄给他的一本西方人论日本海军方面的军事著作后，深有感触，他复信何氏说：“自强之道，必如尊议，练兵能战始可言强”，“日本蕞尔小国，尚能自奋如此。中国地大物博，乃隐忍数十年，未敢遽存此念，是必于自强之道，合力图维，持久不变，方能有此一日”。他称赞何如璋：“留心时事，熟谙中外交涉情形，于受病之源洞见症结，于治病之法预觅针砭，卓识尽筹，尤为钦佩”。
（三）主动了解西方
在中国近代早期，西方被视为“夷狄之邦”，外交被视为“夷务”，因而级别较高的官吏都不屑于涉足外交事务，所以当郭嵩焘于1875年被任命为驻英公使后，李慈铭曾扼腕叹曰：“郭侍郎文章学问世之凤麟，此次出山，真为可惜”。刘坤一在广东按察使、广西布政使甚至江西巡抚任内都很看重内政，着力于太平天国战后对民生的休养生息，对地方官吏的整顿等方面。所以，刘坤一在江西巡抚期间，“休养生息，澄清吏道，一时翕然称颂。”但是外交在他心目中几乎无足轻重，只要敷衍得过去就可以了，这一方面由于在传统士大夫心目中，外交是“权谋”而非“礼义”，不应给予重视；另一方面也由于长期与外界隔绝，特别是对于17世纪以后世界资本主义的飞速发展几乎一无所知，将他们等同于几千年来中国长期与之打交道的“夷狄”之流，没有给予应有的重视。
随着对国际形势了解的加深，刘坤一逐渐感受到西方列强在中国大地横行已五、六十年，如果对外交事务还是很陌生，对国际形势一片茫然的话，根本无法适应当时的需要。他认为中外通商已有多年，外国人于中国政治法律纤悉必知，虽然，近代中国介绍世界地理的著作较多，但其他方面则明显薄弱。刘坤一觉得，“我于各国约章律令必须详加考究，不独遇事因应得有依据，日后编纂商律尤资考证”。所以他致电外部，建议由外部组织各驻外使臣编译各国约章律令，详加考究。其次，刘坤一要求翻译各国历史，可知其世系沿革，强弱治乱之源，“不特周知外交，并可斟酌邦交”。
通过阅读新闻纸及与驻外使节保持频繁的书信往来，刘坤一时刻关注世界大势，了解各国情况。他除了自己作到这一点外，还要求王公大臣对国际形势都有比较清楚的了解。光绪二十八年（1902）刘坤一提出由朝廷派王公大臣，宗室子弟翰院各部各级京官到各国游历，或自备资斧出洋，并且鼓励自筹经费出国留学。归国时统一考察，量才使用，并逐渐形成制度，明定章程：自光绪二十九年（1903）起，以三年为限，“凡官阶资序才品可以开坊缺、送御史、升京卿、放道员者必须曾经出洋游历一次，在三年或十年均可，”此类官职不得由未经出洋者担任。
（四）对于国际关系的认识逐渐明朗
在同治朝时期，刘坤一主要集中精力整顿内政、发展经济、修整民生，在处理教案的过程中偶尔接触外交事物，他对国际关系的认识极其模糊而幼稚，对于国际形式的认识过于简单化，把处理中外关系看得太容易了。同治六年，奕訢认为，“各国中财力以英为最强，其所重在通商；性情以法为最悍，其所重在传教；俄最善柔阴狠，时时注意于边界。三者鼎足而峙，而其余群相附和”。刘坤一深受他的影响而得出：“盖泰西各国难英法马首是赡，其图利以英为最甚，现在通商口岸类皆英商，不惜糜费，极力经营，置顿资财曷若亿万，是皆百姓所眈眈者，一旦众怨并兴，独英人深受其害，”可以派一置辩之士逾之以情，晓之以理，英人或许会知难而退。同时告诉法人有利于通商各事并不一定有利于传教，“何必同声附和，以失中国之欢。各省教民甚多，事败岂有瓦全之理，是亦事所必然”，法人也许会听从劝告而改变追随英国的做法，英人和他国也不会说什麽。这样俄国势单力孤，也不可能有所作为，而对中国损害过大的传教章程，本身也无法挽回，“亦只可仍其旧，设官约束转以夺州县之权，彼既只有护符，殊非中国僧道可比，倘洋人所求必遂，各国之交莫离，目下计在羁縻，自不能不允以一二事。诚如总理衙门所奏‘纲维在内，实事在外’各省大吏以民向背以用刚柔。万一不能调停，请立予重遣，以塞洋人之口而后徐为之图”从刘坤一的话可以看出他并没有认识到帝国主义侵略的本质。实际上，英、法、俄各国要求通商也好，传教也好，仅仅是侵略手段不同而已，而都是想掠夺中国的权益，其最终目的则完全一致，而刘坤一却认为法人传教是目的。而且，虽然他们矛盾重重，但在控制中国、获取经济利益方面常常相互勾结。
19世纪末，经过甲午战争之后的清政府进一步暴露了虚弱的本质，帝国主义的侵略更加肆无忌惮，他们已做好了瓜分中国的准备，只需找个借口而已，德国首发其端，很快就找到了一个借口。胶案发生后，刘坤一就发现“德借教案据胶，各国又借德事互有举动以阴遂其私”，胶案仅仅是中德之间的事情，但各国都蠢蠢欲动，并料想“若胶不速还，势必群起效尤”。为了牵制俄国，维持远东的势力均衡，英国策划英、日、中联盟，以抵消俄国在中国势力的消长。刘坤一能够看清楚当时的国际形势并对俄、德、英、法、日之间的矛盾进行恰当的分析：“俄侵朝鲜及东三省，德据山东，法图云南各口，奸谋毕露矣。英持商为国，今见南北商权尽失，岂能隐忍”，从而为清政府作出“此时能联英最善”的决策。
在八十年代以后，刘坤一通过经常阅读新闻纸，与驻外公使保持经常的书信往来等方式而对国际形势作出的分析基本上反映了当时的实际情况。19世纪末20世纪初的刘坤一已认识到列强在侵略中国时相互勾结，相互援引，以获取更多的利益；而当某一国在华势力增长时，其他国家又会采取各种手段来保持各国在华势力的均衡，如三国干涉还辽事件，刘坤一就认识到俄国是由于日本占据辽东而侵犯了他在远东的权益，会打破俄、法、日等国在远东的势力均衡而出现的。中俄密约后提议英、中、日结盟也是出于这种考虑。
二 刘坤一外交思想的主要内容
刘坤一的外交思想非常丰富，维护国家主权和民族利益是他外交活动的出发点；坚持儒家文化传统以及在此基础上形成的“诚信外交”是他外交活动的理论基础，“以伐敌之交而固我之好”的传统外交策略；在“提挈外藩，以固疆圉”方面所做的外交努力；备战求和的外交主张；在外交制度的建设方面也提出了许多有价值的建言。
（一）维护国家主权与民族利益
所谓国家主权“是一个国家独立自主地处理对内对外事物的最高权利，是国家的根本属性”，在中国封建社会，统治者自认为中国处于“天朝上国”，世界中心的地位，无所谓主权观念。近代意义上的国家主权理念是随着资本主义生产方式的出现和民族国家的建立而产生并逐步发展起来的，它强调国家作为国际社会行为主体在原则上的平等性，从而为新兴资产阶级推翻封建主义，夺取国家政权提供了理论源泉。随着资产阶级国家越出欧洲向全世界扩张，维护国家主权和民族独立变成为殖民地，半殖民地人民反对西方侵略者的理论武器。
早期维新派出于认识西方，应对西方这一时代课题的反思，在介绍国际法时将国家主权观念引入中国，对同时代的其他人产生了很大的影响，在刘坤一的心目中，“所谓主权者，以其一切政治皆能自主”，即“国能自主以其国事不必听命于人”，无论在内政外交方面都能独立自主地按自己的意愿行事。
1、反对列强干涉中国内政
刘坤一对列强干涉中国内政感受最深的是各国传教士干预中国词讼。由于中外人民信仰不同，而且入教的大多是无赖之徒，致使中外纠纷迭起，地方官本欲速结而各国教士从中把持，致使长时间无法结案，所以，自从传教士进入中国内地后，各地教案层出不穷。在涉及到以条约形式对传教士行为进行规范时，刘坤一就强烈要求将传教士不得干预中国词讼写入第一条。
刘坤一自接触中外交涉事件起，就不断上书反对各国兵轮在长江及各内河港口航行停泊。也不同意各国商人和传教士前往中国内地游历、经商和传教，识破了西方国家利用传教和慈善事业等作为幌子对中国进行经济、文化渗透的企图。光绪元年，他就不赞成洋人入内地打猎，认为“耕田行路之人一见洋人行猎均须远避”对列强迁就太甚。他还多次上奏清政府不应该准许各国在势力范围内驻兵。光绪二十七年，他上书清政府“今兵数驻处均须与彼筹定，并不准用炮，皆有碍主权之确据，万不可允者”。
领事裁判权是指外国在华侨民不受中国法律的约束，它始于1843年《中英五口通商章程》第13款的规定：中英民人间“遇有交涉词讼，管事员不能劝息，其英人如何科罪由英国议定章程、法律发给管事官照办”，自此，由“利益均沾”导致这一特权在中国泛滥。外国公使、教士一味袒护外国人和教民，给中国司法主权造成了严重的危害。刘坤一认为即使外国刑律与中国刑法稍有不同，但也不能任意轻纵，只是由于“彼知中国不悉彼之律例，遂随意轻重，一味袒护。”他希望在中外交涉案件中能如日本所议一样能够自主管辖洋人，则可以“断定罪案，中外一律”，他也明白要做到这一层不可能，所以他退一步建议“另定中外交涉律例，彼此均平，不致为其所欺”，同治八年，英国修约时本有另定律例的条文，但因定约未换而中止，刘坤一对此深表惋惜。
甲午战后，刘坤一多次上书反对向各国贷款以偿还对日赔款，他不能容忍各国以贷款为名谋占中国主权。本来对日赔偿中国完全可以从容处理，迟速于国事无甚轻重，就不应该接受西方列强附有苛刻政治条件的借款，以免“各国藉端图占，寸寸相逼而来”，所以，“若以财赋之地作抵押之据，还日本不急之款，启各国分占之心，利害显然万难允许”。因此，刘坤一认为“应该婉词谢绝，以杜诡谋。纵因强弱异势，不无要求，或许以添开口岸，尚合两害从轻”。他不了解列强在中日战争中已将清政府虚弱的本质看得一清二楚，这时候的帝国主义只想瓜分中国，不是简单的“添开口岸”所能够满足的。也可以说甲午战争之前的许多冲突正是由于征服者误解了被征服者的文化、性格、意向特别是政治、经济、军事实力才维护了一段时间的和平，而理解这些因素则使战争不可避免，也使刘坤一维护国家主权特别是行政、司法主权的希望破灭，中国的行政权、司法权受列强的牵制越来越深。
特别需要指出的是，刘坤一的领土主权观念很薄弱。同治十年，他就表示“江海孤悬之地，实难保其万全，然视其可守则守之，否则姑且弃之”。同治十三年时他还认为“新疆断不可弃”，到了19世纪末，为了结好俄国，他又提出可以割新疆数城给俄国以便与它结成军事同盟。光绪二年，他又要求放弃琼洲全府和南澳一镇，因为这两处“孤悬巨浸之中，四面受敌，将来如有海氛，万难兼顾”。
2、修改不平等条约
在国际事务中，条约作为“国家及其他国际法行为主体间所缔结的而以国际法为准并确定其相互关系中的权利和义务的一种国际书面协议”，在协调国家间关系方面起着重大作用。但是近代中国与列强签定的条约绝大部分都是不平等的，是西方国家干涉中国内政，侵夺国家主权和民族利益的主要手段，破坏了中国的领土完整和主权独立。刘坤一也认识到“中弱外强，往往理为势屈”，近代中外条约往往都是西方强权的产物，无论其签订方式和条约内容都是不平等的，所以他强烈要求修约。
刘坤一修约的想法是建立在对“理”、“势”二者的深刻理解之上的。总理衙门认为中外交涉表面上“恃笔舌以争之，实恃理势以折之，然势有时藉理而伸，亦有时因势而屈”。所以，在中外交往中，郭嵩焘、郑观应等都认为应该“顺势”而“循理”。刘坤一同样认识到“中弱外强，往往理为势屈”，基于对“理”和“势”的理解，刘坤一一方面希望通过公法和条约，以合法的外交手段参与国家间的交往，维护国家权益，以作到“循理”；另一方面，他也认为中国国弱民穷，没有实力为后盾，公法和条约存国际强权面前软弱无力，成为强国侵略弱国的工具，而弱国却无法依靠它来保护自己，应该做到“顺势”，在国际舞台上才有自己独立的发言权。
总之，在中外交涉中，我们应该“循理”，各级官员必须清楚地了解条约的内容，援引条约，驳斥洋人的无理要求，遏止列强欲壑难填的贪念，不但要求列强守约，也要求自己守约，始终站在正义的一方，不给列强以口实。并且，为了“顺势”，只有增强自身的国力，使公法和条约成为维护国家利权的一个法律武器。当然，修改不平等条约、废除不平等条款，为增强国家实力创造一个良好的环境、实现自强、实现势藉理而伸也就成为刘坤一的一个强烈要求。所以，在刘坤一那里，“守约”和“修约”是统一的，都是为了维护或挽回国家主权和民族利益。
刘坤一在光绪六年形成了“修约”的具体想法。他认为中国与列强签订的不平等条约一部分是由于中国自己的原因即当时对国际形势一片茫然而造成的，“中国立约之初，尚未深悉外国底里，以致急就成章，受其欺侮，厥后得步进步，几为听客所为”。列强强加给中国领事裁判权、片面最惠国待遇、协定关税等条款严重侵犯了中国的主权。正如他所说：“甚至关税罚办亦须会办，华人控告驻华洋人亦须向彼赴诉，政权利权皆被彼移夺，致无一事可以自伸”。而且当时的东夷日本已经意识到这一问题并准备与列强谈判，希望在“加增进口货税”和“管理流寓洋人”两层和西方达成协议，以图稍微振作。刘坤一认为如果日本能够如愿以偿，则中国完全可以仿而行之，但是“恐西欧各国持清议则咸以治外法权为极不公平，办条约则又不愿以既得利益还之于人，必且互相推委，不肯首先答应，以致久搁无成”。而且，他认为只有实现自强，才有可能“修约”，“改旧章即知自强之机，果改旧章即能自强之效”并感叹“日本撮尔小国，尚知自奋如此，中国地大物博，乃隐忍数十年而不敢发，未敢遽存此念”，盼望中国在自强的基础上修改不平等条约，挽回利权。所以当同治十三年日本侵占台湾后，“欲袭西人故智，亦以赔费为词”时，刘坤一认为现在与鸦片战争时时势各异，不应该再曲从日本。通过阅读新闻纸及与驻外使节保持频繁的信件往来，刘坤一时刻关注世界大势，抓住国际形势变化中的有利时机。他认为在条约签订之前就应据理力争，努力将损失减少到最低的程序，而反对李鸿章事后弥缝的做法。主张修改近代中国等一系列不平等条约，虽然中国国弱民穷，在谈判桌上没有什么地位可言，但是修改不平等条约，挽回部分利权，并非完全不可能，日本就是一个成功的例子。光绪二十四年以后，刘坤一积极参与了修改不平等条约，他主要参与了传教条约、关税税则和通商行轮条约的修改。
他要求修改传教条约，尤其要求以外国传教士不得干涉中国词讼为第一要义。20世纪初当盛宣怀提出传教十条规章后，刘坤一、张之洞立刻托各国使臣向各国外部传达，各国都找托词藉口：“日本以未传教恐招忌为辞；法则怫然；美于教案较为公平，亦以所拟美教土职分利权须待细酌并商教会方能答复；惟德允电穆使与各使妥商；英澜侯亦云防范未然”，“彼此同心”，实则都不愿放弃已掠夺到的利益，令刘坤一相当恼火。他还致电各国公使，请求他们力劝各国政府不许教士及奉教华民归使臣保护以减少教案纠纷，认为义和团运动中“拳民闹事半由传教士恃大国兵威横行无忌，令人无法忍受，是为永远争论之由，亦即取怨之方”。
光绪二十六年，修约届期，朝野上下都要求提高关税税率增加国家岁入。条约内已载明货物进出口均照值百抽五纳税，如入内地照完子口半税后，无论销往何省都不再重征。但是洋人投机取巧，洋货运入内地如果路途稍远，即纳半税；距通商口岸较近，应完之厘轻于半税即完厘，以致洋货在租界零售即没有半税厘金可收，而且“此项免完税厘之零售实倍于报完税厘之货物”，刘提议完善关税制度，照正半两税加倍并征，即可避免这一弊病。而且，他还要求改变外国人把持中国海关的局面，实现关税自主。
光绪二十六年，清政府着手修改通商行轮章程，刘坤一强调修改通商行轮章程“总以商民生计无侵我自主之权利为主”，当他听说“各国己令议院、商会各抒己见，势将择其利彼损我者合力协求更改”，感到异常气愤，他认为“各国通商自有常法，修改条约必期彼此有意”，对“中国则旧约本已受亏，彼本不以各国通例待我，战败以后愈改愈很，势所必然”感到痛心。他希望在和局大定之后，清政府能宣示整顿内政并提出切实办法，当各国都知道我们有“发奋自强之望，力除积弊之心”，则修约时或许还能“容我置词，不致一昧听人指挥，受人侵削”。
由于中国的两半社会的地位，国力过于薄弱，刘坤一为修改不平等条约提出了许多有建设性的意见，也作出了许多努力，但终归收效甚微，仍无法改变列强把持中国内政，掠夺民族利益的局面。
3、分洋商之利，维护经济主权
无论列强干涉中国内政也好，逼迫中国签订一系列不平等条约也好，根本目的就是掠夺中国的经济主权，获得巨额经济利益。刘坤一也认识到“国能自主以其国事不必听命于人，而国事之重莫过于权利两项”，维护经济利益就是维护国事中的“利”。希望能通过自己的努力，减少“利分于外”的现象，增强中国的经济实力，作为自强的基础。他主要在三个方面作出了努力：
第一，维护路矿利权。
刘坤一极力维护中国的矿产资源，当列强提出在中国开矿的要求时，他认为“决不可行，设彼妄意要求，务宜正言拒绝，毋庸迁就”，因为“中国矿产实为莫大财源”，主要是没有开矿资本，又没有办矿人才，但如果“得左右悉心经理，必得措置裕如。将来与洋商交涉，或借洋债，或招洋股，务须慎始图终，否则为所把持，有碍大局”。他指出：“近来商务盛兴，机厂林立，需煤甚巨，苟能广为开采，亦属收回利权要图”。
他对于列强掠夺中国铁路利权感到很痛心，要求中国自己修造铁路，因为铁路是中国富强的根本，它可以推动工业和商业的迅速发展。刘坤一认为修建铁路应该“以芦汉干路为先，以事归商办为要”，建议设立商务大臣，由商务大臣招集地方绅商，筹措资金，成立股份公司，允许其自行经办，官为维护；所需路矿专门人才则从已办有成效的关津铁路、开滦煤矿中遴选。
光绪二十四年（1898）的《法租胶澳专条》中中国同意德国修造由济南府往山东界的铁路，但是“应俟铁路造至济南府后始可开造，以便再与中国自办干路相接”。所以，当第二年容闳申请修筑镇江到天津的铁路时，刘坤一立刻致电反对，“许德造路至济南并俟成后再商接造至我干路”已是万不得已之举，而许德路接至干路而止，而营造干路之权操之在我，其害轻缓，还可徐图补救。如果允准容闳的要求，则“无异许德造路至京，害将不测”。更有甚者，如果各国群起效尤，路权尽失。
第二，保护民族上业。
甲午战后，列强直接在华开设丝纱厂。为维护利权，清政府特别重视发展本国的纺织业，刘坤一回任两江后，亦以发展纺织业为当务之急。并且，1896—1899年间，国内对机制棉需求量一直处在不断增长的势头，棉花生产和销售有丰厚的利润可图。所以，刘坤一大力支持张謇创办大生纱厂，当商民得知官机作价入股，都生疑畏。刘坤一特别说明：“一切厂务，官中并未派员参预，实行绅领商办，与湖北官办纱厂，情形迥不相侔”。经过多方努力，光绪二十五年（1899），大生纱厂创办成功，“出纱既佳，行销既旺，中外争来购用”，促进了当地手纺业及植棉业的发展。当杨宗濂、杨宗瀚兄弟创办的无锡业勤纱厂因营运资金拮据而面临夭折的危险时，刘坤一大力扶助该厂，同意杨宗瀚先后向江苏省借领积谷公款10万两，使该厂渡过难关。
在注重发展民族工业的同时，刘坤一也极力反对将允许西方国家在中国发展制造业的条款写进条约，以扼杀中国幼稚的民族经济。
第三，发展对外贸易。
在古代中国，民间贸易在某些地方和某个时代曾出现过繁荣发达的局面，政府间的贸易往来很少，朝贡体制中藩属国的“朝贡”和封建帝王的“赐予”完全不具有商业性质。即使最大的一次海外贸易郑和下西洋也出于政治目的，主要为宣扬中华帝国的威德，而非获取商业利润，而新航路的开辟则主要是以寻找那个遍地黄金的国度作为最直接目的。在近代资本主义世界中，商业在经济生活中的地位越来越高，西方列强主要是用国际贸易掠夺不发达国家的原材料和初级产品，以商品倾销的方式获取暴利，通过海外投资来破坏不发达国家的民族经济，使得殖民地半殖民地国家的经济从属于资本主义经济一体化的要求。
刘坤一是较早要求与西方国家进行平等贸易往来的清朝官员之一，他多次奏请派轮船招商局的船只到东西洋进行贸易，避开西方列强控制下的繁荣的港口和优势产品，根据本国的实际情况和结合贸易地的特点大力发展海外贸易。因为当一个国家的民族工业尚未真正发展起来时，而实行贸易保护主义，所以清政府应该实行低出口税率和高进口税率为中国的对外贸易创造条件，保护民族工业。
刘坤一发现：“至中国与泰西各国通商，商舶往来如织，而中国尚无商船运货前赴泰西以分其利”。直到80、90年代，中国输出的土货，绝大部分还是丝、茶等国内市场上传统的农产品。在相当长的一段时期内，茶叶都是中国出口最大宗商品。19世纪70年代以后，中国红、绿茶在英、美市场上受到印度、锡兰红、绿茶及日本绿茶的排挤，砖茶在俄国市场上却仍然保持着一定的销路。刘坤一多次奏请减少砖茶捐税，以便与俄国商人竞争，减少“利分于外”的现象。
丝织品是中国另一大宗出口商品，其中又以绸缎出口最多，但是“绸缎质地厚重，不合西方人所好，运往国外者多供海外华人消费”。在招商局轮船赴新加坡、吕宋及日本等地揽装货物失败后，刘坤一提议招商局将贸易点放在华人云集的檀香山、旧金山和巴西、古巴等地。
在粤督任内，他就批准招商局“和众号”轮船前往檀香山进行贸易。在光绪十年（1881），清政府进行招商局轮船前往东西洋贸易的大讨论时，刘坤一也极力赞成。
刘坤一还了解到“东西洋诸国抽口关税，土货出口征收甚轻，客货进口抽收甚重”，所以通过关税手段进行调节，可以做到“畅土货之行销，遏客货之侵占”。而中国进口关税太低，既丧失了很多关税收入，也无法保护中国的民族工商业。他提议：“照正半两税加倍并征”，“计共值百抽十”，从而“不独完税完厘商人无可趋僻绕漏，即租界免厘之章亦得藉此补救”，以图稍微挽回权利。
刘坤一从其“忠君”“爱国”的儒家伦理出发，为维护国家主权和民族利益作出了大量的努力，但是由于客观和主观两方面的原因，他的许多建言都无法实行于当时的中国，当深入到具体措施是有流于空泛，如光绪四年，他给总署的行文中，同意德国公使所拟捕盗章程有损中国主权的说法，但囿于“各国条约中均有会办捕盗之言”，现在突然不许其与闻，他认为“无论势有不能，亦非和衷之道”，仅泛泛的提出“惟有妥为参酌办法以保中国自主之权”，这就导致根本无法保证中国的主权。
4、反对传教
另外，刘坤一维护国家权益的一个重要方面就是反对外国传教士在中国传教，这虽不乏保守顽固的一面，但也有反帝爱国的一面。处理教案是他在江西巡抚任内接触到的最多的外交事件，也是刘坤一自认为处理得比较好的。与刘坤一同时代的士大夫们在思想上强烈要求坚持文化主义，即“中国对外政策的观点受到士大夫们在思想上强烈地尊奉中国文化特别是儒教正统的影响”。
刘坤一作为一名经受中国传统文化熏陶的士大夫，在思想上也强烈地尊奉儒家正统文化，他认为“三纲五常”才是中国人立身致仕的根本，儒家学说之外的其他教义都是异端邪说，只能是败坏社会风俗，扰乱社会治安。
自道光二十四年（1844）“五口通商条约”签订后，法国传教士丌始在五个通商口岸传教。尤其是咸丰十年（1860）中英、中法“北京条约”签订后，基督教徒大量涌入中国，教士在华传教引起地方绅民的强烈不满，教案纠纷叠起。可以说，这对于尊崇儒家伦理的刘坤一正中下怀，虽然他表态愿意执行条约内容，但也表示“无奈江西疾视如仇，地方官何能拂民心而犯众怒。”
刘坤一反对外国传教士在江西传教不外乎下面几点理由：一是因为省城一直都没有天主堂地基，士民也不愿信奉该教，无法勉强；二是因为今年正值秋闱，各地士子云集，士民良莠不齐，初见洋人，难免拥观，万一发生变故，弹压为难，如果“临之以兵”，不仅“众寡不敌，且恐波及无辜，大致决裂”，以致贻误中外和局，况且“中国除非谋处重情，无此剿捕重法”，三是因为教匪聚众闹事，事后作鸟兽散，无从缉拿，洋人始终难占上风，徒令自己受处分而已。
他还讽刺戴主教：“夫善办者在于因地制宜，见可而进，民心不能刑求，势迫贵于默化潜移，该主教及该教士果能正大光明，使人悦服，将来推行渐广，人口乐从，亦何为而不可”。他坚信儒家伦理纲常已经在中国绅民中扎了根，所以传教士收不到教徒，传教也不会有什么效果。
众多的教案以及蛮横无理的传教士令刘坤一焦头烂额，特别是对天主教则更加恼火，“至教民之扰害地方既不可以理喻，而地方之仇视教民亦不可以势禁”，教士、教民与绅民根本是水火不相容，不可能和平相处。而且，西方传教士以办学校和医院、育婴堂等慈善事业作为传教的手段，获得了很大成功，有不少下层百姓入教，这大出刘坤一的意料之外，维护儒家正统的本心立刻表露无遗。
在同治十年（1871）给朱修伯的信中，刘坤一对传教作了总体沦述。他认为，权衡利弊得失，利害轻重，“通商之弊小，传教之弊大；救通商之弊易，救传教之弊难”。传教之弊主要表现在两个方面：一是败坏社会风俗。至同治五年（1866），“法人传教已遍穷乡，凡习教之人虽清朝之人，心实法国之心”，他以同治九年罗公使到江西为例，当时“江西教民莫不争先恐后为之奴隶，动曰我法国，我钦差，平日亦以此与官民相抗，更有背逆之语令人不敢出诸口者”。刘坤一自认为在他的管理下“江西于教堂从不稍涉迁就，其教民尚且如此”，别省可想而知，“天下随处皆敌国矣，浸淫愈久，污染益宽”，数千年文明礼义之邦，很可能沦为夷狄之国。虽说洋人传教不夺我土地，不侵我利权，但是夺我民心，在他心目中，“人心即是国运所系，迨其既去，不可复留，不可不亟思所以固结之也。”更加不可轻视，即使“教民永不生变，士民亦能相安，而使数千年冠裳礼乐之国，变为魑魅魍魉。天下后世，其谓我皇上何如，王大臣为何如”。二是造成社会的不稳定，因为各地百姓对教民的怨恨转嫁到地方乃至清政府。多年以来，“地方士民于教民莫不怨愤，偶与为难，则官以法绳之，由此士民怨愤教民之心渐移之官吏，渐及于朝廷”。而且，近来各地教匪萌动，其中许多是以驱除天主教相号召的，只因忌讳太深，地方官不敢上奏。地方官为传教之计，告示中非曰奉上谕，则曰奉行文，所以舆论怫然，都归咎于政府和总理衙门。“蓄怨如蓄水”，他预言：“如果有枭雄起而乘之，假借名义，而不逞之徒附和响应为患，岂可胜言”，将来必有横决之祸。
天津教案后，刘坤一更觉得应该在中国禁止传教，“传教一节，流毒最宽，贻祸最久，千秋万世未必不以今日为非”，即使康熙年间，虽有洋人传教，但受我筘制，就我范围，从未像今日肆无忌惮，靡然相从。至于部分人认为允许天主教在华传教是我清王朝向各宗派示以大度包荒，正如盛唐允许儒、释、道三家同时在中华大地上传播、发展；还有部分人认为儒家学说乃圣人之道，能够永远流传，并不会受到异端邪说的侵害。刘坤一都将其斥为是“欺天之言”，因为“杨墨之为我兼爱，尚未大主教之荒诞背谬，而孟子亟亟闢之，直比洪水猛兽，然则孟子何其不达乎”。所以他认为应该“严定章程，俾有限制”，期望世道人心渐可挽回，则其功不在大禹孟子之下也”。
他特别无法容忍的是各国传教士干预中国词讼，挑唆民教冲突，以致造成各地教案层出不穷，甚至酿成了义和团运动这样全局性的灾难，不但给本己满目疮痍的中国带来了无法弥补的损失，也从根本上动摇了清政府统治的根基。
当然，从维护儒家传统的本性出发，刘坤一坚决反对晚期维新派提出改革中国政治制度，实现君主立宪的一系列主张，对所谓的“聪明才智之士务为新奇，竟欲举中国之制度典章而尽为英、为法、为美、为普”感到异常愤慨，并自认“迂疏寡效，不足济变匡时，兹幸瓜代有期，得以释此重负”。
刘坤一不但反对传教，也不能容忍以各种名目在中国出现的教派。义和团运动发生后，对于晚清顽固派“一赌拳匪之奸回诧为神奇，许以忠义，而于治乱本末，华洋情形未尝考求”深表愤怒，要求清廷饬“下书房诸臣严定课程，以性理经济为最要务，将古今兴废之迹，中外强弱之源，以及邪正所由分，义利所由判，切实讲求，认真辅导”。在他看来，酿成此次巨祸的长期原因是教士袒护教民，中国士民积怨已久引起。直接原因则是由于清廷部分顽固派不分邪正，不判义利，一次又一次纵容义和团而引起的，所以他要求将儒家的性理之学重新提上课程以固根本。我们也可以看出刘坤一虽然在器物、制度层面上有借鉴西方国家的愿望，但却拼命抓住儒家正统不放，这也注定了他提出的许多改革建议必定失败的命运。
（二）以伐敌之交而固我之好
春秋战国时代的“天子守在四夷”的思想，苏秦、张仪推行的合纵连横之术即是“以夷制夷”思想的缘起。“以夷制夷”要求采用远交近攻的合纵连横之术，使各强国相互牵制从而维持中外和局。刘坤一的外交策略基本上遵循传统的“以夷制夷”的方针，但随着国际形势的变化和他对列强认识的深化，他的“以夷制夷”策略内容不断丰富。用刘坤一自己的话来说，基本上包括“伐敌之交而固我之好”，“藉牵制以立国”，“联络与国，固结邦交”等内容。“联络与国”后来又发展到具体的“联日制俄”“联俄制日”、“联英、中以制俄”等结盟政策。刘坤一的“以夷制夷”的策略包括两个重要的方面，即“伐敌之交”和“固我之好”。“伐敌之交”希望能够拆散列强之间的联盟，让列强互相牵制，产生矛盾，从而使中国求得生存；“固我之好”则要求放弃中西藩属观念，与西方国家通商通好，友好往来，或者与某个国家结成同盟，以牵制其他国家。
1、藉牵制以立国
与大多数清末臣僚一样，刘坤一认为各列强都对中国这块肥肉虎视眈眈，它们在中国争夺侵略利益的问题上必然会出现矛盾与冲突，而我们正可以因势利导，让他们互相牵制，以求得生存的机会，“从来国事不敌，不能不稍事迁就，然以外国制外国乃我之力”。刘坤一将这一思想运用到外交实践则是“藉各国通商以为牵制之策”和“以民制夷”。
当时的清朝官员看到，外国列强没有侵占我们的国土，却不惜以任何手段来打开中国的国门，迫使中国对外开放，允许他们在中国自由贸易。按照东方人的理解，西方地瘠民穷，所以商业在他们的社会生活中占有举足轻重的地位，因此中国人在对待远方国家的商人时，很早就利用开放或关闭市场的办法来控制他们。随后的几十年中，清政府凭借中国给予的各方面的有利的通商条件，打算利用与中国通商作诱饵，使各国互相倾轧、敌对、甚至开火，至少也能以商业利益互相牵制来达到保存中国的目的。
刘坤一也多次有这种想法，或者同意运用这一外交政策。当越南已被法国占领，中国西南门户洞开时，刘坤一还抱有幻想，认为“法国现有内患，未必遽起衅端”，而且“各国恐碍通商，未必乐于助恶”，各国从商业利益考虑，应该不会让法国得逞，至少法国无法进入英国在中国的商业地带——长江流域。
不久，缅甸、不丹、锡金也被英国占领，西部屏蔽尽失。刘绅一却认为英国是一个海上强国，如果由陆路而来，则“不能如之重洋之猖獗”。他很担心英国“不逞于滇省，难保其不扰我海疆”，但是他又认为，“所赖各国均重通商，未必任其与我决裂”。他想通过列强出面干涉来维持中外和局。
当日本暴露出侵略中国属国高丽的野心后，他多次函致总理衙门、北洋大臣李鸿章以及出使日本大臣何如璋“务劝高丽结好泰西以杜倭窥伺”，即开放中国的属国，让他们与西方列强进行贸易与外交，在中国无力保护藩属国的情况下，以通商来牵制列强，使高丽免于被俄、日侵占的命运。
义和团运动兴起之后，刘坤一痛心疾首，“自大沽开衅以至祸及京师，为时仅阅两月，历观前史，未有如是之烈且速者也”，只是幸赖各国互相牵制，才得以设法转圜。
以长江流域为中心的中国南方本是英、美、日等帝国主义的商业重心所在。特别是甲午战后，《马关条约》同意日本在中国投资设厂，各国“一体均沾”，他们在中国开设银行、投资厂矿、兴造铁路。到光绪二十八年（1902），帝国主义各国在华企业资产已达4亿7干8百多万美圆，加之房地产投资共有5亿8千8百多万美圆，较甲午战前增长了一倍。这些投资大部分集中在长江流域，如果义和团运动向南发展，他们的亿万资产将在瞬间化为乌有，各帝国主义国家在中国南方拥有共同的商业利益。
而各帝国主义国家在侵占中国利益方面矛盾重重，争夺相当激烈。英国一直都想独霸长江流域，而法国外交大臣则于1898年宣布“我们有伟大的利益阻止我们把扬子江放弃给英国”，法国和德国也不愿放弃他们在这一带的利益。所以，总体形势是：“盖长江商务，英国为重，各国觊觎已久，惧英国而不敢先发。英亦虑各国干预而不敢强占，以启各国戒心。在我正可就其所忌而羁縻牵制之”。刘坤一、张之洞等东南督抚正是利用列强之间的矛盾，以维护中外不平等条约、保护中外商民、教士等的生命和财产作保证，签约互保。而且外国兵舰一入长江，“居民惊扰，匪徒乘机而起”，对列强利益也有损害。英、法、俄等国也答应不再派兵舰进入长江，从而保证了东南半壁江山免遭列强蹂躏。
光绪二十七年，当俄国企图独占东三省后，刘坤一请求清政府以允许各国通商为条件帮助中国拒俄，各国必然乐从，所以，“与其为俄独占，其利受无穷之害，不如藉各国通商以为牵制之策”。
刘坤一除了赞成“以商制夷”外，“以民制夷”的想法在他从政早期非常突出。同治五年，浙江巡抚马新贻针对外夷入侵的情况向朝廷提出六条建议，首条即是“固人心以培根本”，他认为“该逆所畏者百姓，我之所恃者亦百姓，是百姓中国之根本人心者又百姓之根本，人心离合之机即中国强弱之判”。同治六年，刘坤一将这一思想阐发开去：列强“自知非朝命无以制中国之民，图中国之利”，他们如果在中国铸造铜钱、修铁路、贩盐挖煤、内地设行饯、内河驶轮船，是“专吾利以毒吾民”，中国百姓定会群起为难。正可以激起百姓对列强的愤恨，“一旦众怒并兴”事情闹得不可收拾时，列强必然会有所忌惮。但是后来在民教冲突中他看到百姓迁怒于朝廷，引起中崮政局不稳而终止了这一主张和做法。
2、联络与国，固结邦交
发展中外邦交，把西方国家看成是平等主权国家是近代中国才有的事情。特别是胶案发生后，刘坤一原认为和局已成，对德国的举动“议者皆不直之，报馆亦持公论”，按理应该足以服人，况且各国都很重信义。但是这一次却“以理谕之而不可，以力争之而不能”，所以，他认为从当今局势来看，“惟有联络与国，固结邦交为第一义”，希望能够作到中外相安无事，如果发生中外冲突，也可稍有凭恃，有国家出面调停。一年以后，他更加坚定地认为，“方今海疆多事，番舶凫集，醜夷杂居，攘攘者皆以利来，亦断无愿为祸始之事，惟在联络与国，公利同好，固我邦交”，除了与西方国家友好往来外，刘坤一还要求与某些国家结成军事同盟，他的结盟对象随着时局的变化而发生改变，从光绪七年之前的“联日制俄”到“中俄密约”之前的“联俄制日”，以及之后的联英、日、中或联英、日、中、法以抗俄、德。
（1）联日制俄
李鸿章在19世纪后期的对外政策中是“亲俄”势力的代表，奉行“恃俄拒日”的政策，刘坤一在70年代与他针锋相对，奉行“联日制俄”。
光绪五年至七年（1879—1881），崇厚和曾纪泽先后出使俄国，与俄国就伊犁归还问题进行谈判。在中俄交涉期间，由于琉球一案，中日关系出现紧张局面。两大交涉事件的存在导致朝中出现了分别以刘坤一和李鸿章为代表的两派官员，他们在两案的处理先后、轻重缓急问题上存在重大分歧，实质则在于他们结盟政策的内容完全不同。
李鸿章的策略是缓议琉球一案，此解决“崇约”的问题，他主张在“崇约”上画押，借俄以慑日，逼迫日本归还琉球，让于俄而偿于日，这就是他所说的“支展之法”。当李鸿章正式奏请缓结球案、速订俄约后，刘坤一立即上折表示反对。并且，他还连续三次上书反对陈宝琛提出的“跨海东征”的做法。他认为：“日本即逞强不如俄罗斯占我疆土。究其始终，较其轻重，则是竭华以争球，让俄而抑倭，谓为远交近攻，取威定霸，非臣所敢闻矣”。“主张联日制俄，”所以“球案应妥速议决，倭约宜慎重图维，俄约不可迁就。”
刘坤一联日制俄的主张集中体现在他的奏章“通筹中外各国事势片”中。
首次，他认为中国最大的外患是俄国。纵观今日各国情势，不仅日本占领琉球不足为害，法国、英国对越南、缅甸的侵略都未能为长蛇封豕，不可能蚕食中国，因为英、法不可能立刻并吞缅甸、越南，还可留为后图，而且英、法与中国这两个藩属国都远隔重洋，无法联属。只有俄国领土与中国接壤，绵延几百里，彼益我损，后者才是中国最大的敌人。
其次，他反对“让于俄而取偿于日本”的主张。刘坤一上书责问李鸿章的“让于俄而偿于日”是指哪一方面，土地还是财货？中国不需要日本的土地，因为孤悬之地，无益于中国的政治、军事战略；而日本贫瘠不堪，古时即有刲羊无血之喻，中国也不可能从日本获取财货。他也反对对俄国作出让步，如果俄国归还伊犁，可以酌情给予兵费，如果任意需索，则如割肉啖虎，肉不尽不止；况且，刘坤一对防御俄国侵略亦有把握，只要东三省缓急有备，沿海防务已初具规模，俄国兵轮不可能横行无忌，即使战胜，“若为声威起见，恐屈于俄而伸于日本，亦不足以示武”。
其次，刘坤一认为日本过于弱小，根本不构成对中国的威胁。他在奏章和信函中多次对日本表示蔑视：日本国土狭小且地瘠民贫，也没有听说有强大的海军可以渡海征战，如与中国为难则是自不量力。而且，中国南北洋防务已初具规模，长江设防只需严扼海口，“门户既固，则堂室无虞”。何况沿海到处都是通商口岸，西方列强不会容许日本肆意猖獗。
最后，刘坤一还解释了自己“释崇”的主张。虽然刘、李都主张释崇，做法相同，目的却完全不一样。李鸿章将“释崇”作为联俄政策的一个内容，是对俄国作出让步。而刘请求释崇，并非因为崇厚可以姑息，“崇约”可以签字，相反，他认为崇厚出卖国家主权和民族利益，罪不容殊。只是，从大局考虑，“不欲因一人而重俄人之怒，失英法之欢，以杀使臣而辱与国，归曲于我，并非谓中俄条约可以迁就，以示弱于各国而贻患于将来”。
（2）联俄制日
光绪七年（1881）“曾约”的签订，虽然绝大部分是曾纪泽据理力争的结果，但是刘坤一等一部分人的心目中，认为也是由于俄国的让步或者是友好才有这样的结局，所以，刘坤一对俄国的看法有了一些改变。但最终令他改变“联日制俄”观念的却是以俄国为主的三国干涉还辽事件。虽然他很请楚，“中倭和约业经割予辽东，而俄与德勒令退还，讵专为我，亦自为耳”，但他也认为“还我远东实得西邻之助”，再加上其他一些原因，他和李鸿章在俄日问题上走到了同一条战线上。
光绪二十一年（1895），刘坤一在向清政府上的“密陈联俄拒倭大计”一折中，对他的“联俄制日”政策作了详细的阐述。
首先，他说明了自己主张这一政策的理由。
第一，他分析了当时的形势。中法战争以后，因为举措失当，中国的国际地位急剧下降，而这次《马关条约》诸多迁就，大量出让国家主权，“益启四夷窥伺之渐，虎视眈眈，皆思择肥而噬”，所以，“华洋交涉垂三十年，至今日事日益棘手”。
第二，与甲午战前的看法不同，他认为在各列强中“日本之患尤急”。因为日本逼近中国，更加上日本“若得台湾辽东，则来路益便，直从枕席过师，随在被其侵轶也”。
第三，东三省特殊的地理位置。东三省“为我龙兴重地，三陵所在，势所必争”，如果东三省有失，则我朝无以奠根本，皇上无以对祖宗。所以，日本随时都有可能觊觎，以图要挟。
第四，日本的强大。经过明治维新之后的日本日益强大，经济、军事实力开始赶超英、美等西方国家，远非昨日的中国藩属国可比，已成为中国的一支劲敌，令刘坤一刮目相看。特别是甲午战争中，中国军队的溃败，对刘坤一触动很深。况且，这个军事帝国主义国家，贪得无厌，“一犯台湾，再占琉球”，必须认真对待，再不能姑息迁让。
其次，他排除了俄国觊觎东三省的可能性。
“俄国与中国接壤最宽，将来必为害于中国”曾是刘深表赞同的一种说法，现在则认为这种说法很荒谬，因为问题的关键不在于俄国，而主要在于我国如何驾驭。他从历史、现实两方面考察：历史上，中俄交邻己久，疆宇广阔且信义素敦，与我国通商修好二百多年，没有发生大的战争，实为亘古未有。近来，“曾约”中又将伊犁归还给我国，这次又与法德联合逼迫日本归还中国远东，都有恩于我。如果还“疑其有他，不复推诚相与，则谓合者离之，厚者薄之，将谓中国不足为缘，我益成孤立之势”。
最后，刘坤一提出了具体措施。
他建议光绪帝密饬总理衙门及出使各国使节“凡与俄交涉之事，务须曲为维持，有时意见参差，亦须设法弥缝，不使起衅”，务必使中俄邦交永固。
三国干涉还辽，刘坤一把俄国当作最大功臣，他认为值此俄国向我表示友好之际，正宜“深相结纳”，并且提出具体的做法：“如俄责报于我而不肯明言，似应电饬许景澄与商订密约，果能使倭还辽而不再索赔款，则我即割新疆数城予俄为谢”。因为与东三省“龙兴之地”相比，新疆是无足轻重的；而且，俄国非常强大，如果它想得新疆数城，恐怕中国也无法制止，“不若自我予之，藉可结欢以收辽东之地；至朝鲜许其自主，亦应归中俄保护或归各大国保护，我东三省藉得息肩”正可谓一举两得，一箭双雕。通过出让部分利权，俄必然乐意为我所用，即使无法保证东南沿海各省的安全，但与俄国毗连的东三省，日本必定不敢觊觎。
与俄国签订密约，出让部分主权以换得俄国的支持，“联俄制日”，应该说代表了清政府中那些经历了由“崇约”到“曾约”和“三国干涉还辽事件”的官员的意见，甚至可以说它也符合以慈禧太后为代表的最高统治者的意愿，所以说，“中俄密约”的签订在某种意义上可以认为是奉“懿旨”而行的。而且从密约签订后的反响来看，它虽然遭到相当一部人的反对，但并未激起太大的波澜，也能说明这一点。
（3）联英、日、中以制俄
“中俄密约”是“联俄”政策发展到顶峰的标志，对远东政治产生了较大的影响，各列强特别是俄英之间展开了对中国的争夺。刘坤一、张荫桓等人迅速作出了联英的提议。其实，刘坤一联英的想法由来已久，他的亲英的想法主要受郭嵩焘的影响，他也认为应该与英国建立长期的友好关系。刘坤一亲英外交的形成有三方面的原因：
第一，中国人“先入为主”的观念占了上风。英国率先进入中土，挑起了两次鸦片战争，西洋各国对华或通商或侵略，均是唯英、法尤其是英国马首是瞻。正如刘坤一所说：“英则西洋之冠冕也，而于俄人尤其所忌”。
第二，英国志在通商图利，没有占领中国领土、入主中原的企图。随着它在长江流域的商业地位日益巩固，不希望发生战争，妨碍它在中国业已取得的特权和长远利益。
第三，“法人多行不义，又动辄称兵”，法国天主教徒在中国挑起的教务纠纷令清政府深感困扰和疲于应付，而英国新教徒则似乎较本分一些。
光绪三年（1877），他写信给郭氏说，“俄人与我接壤，方为封豕长蛇，黑龙江一带地方势殊岌岌，正宜结援西洋以拟俄人之后，使之不敢南牧”，他希望驻英公使郭嵩焘能够因势利导，联络英国，“使之与我相为首尾，以制俄人之侵陵，奠中土于磐石”。刘坤一希望能与西方头号强国固结邦交，以牵制他心中最大的外患——俄国。
“中俄密约”后，刘坤一正式提出联英的主张。“中俄密约”签订后不到一年，俄德即相互勾结，俄皇以胶州面许德皇，德占胶澳而俄侵旅大。面对这残酷的现实，刘坤一、李鸿章等都非常后悔当时的决定，迅速改变了策略。当英人通过江苏省道员沈敦和及候补道蔡钧向刘坤一提出结盟要求时，刘迅速做出了反应，并向军机处提出了自己的看法：“首岁联盟后，俄侵朝鲜及东山省，德据山东，法图云南，各国奸谋毕露矣。英只持商为国，今见南北商权尽失，岂能隐忍？倘中、英、日本亦三国联盟，在中日则保存疆土，在英则保东方商利，惜华人不分泾渭，计不出此，殊为可叹！此时能联英为最善”。
在刘坤一的心目中并没有固定的结盟对象，随着国际形势的变化和他对形势的了解的加深，从国家利益出发，不断改变结盟对象，使中国在列强的争夺中求得生存。他的出发点是好的，但以出卖国家主权来获得西方国家的友好却是我们不敢苟同的。
（三）提挈外藩，以固疆圉
外藩历来与中国本土保持朝贡关系，作为中国边疆的屏障和缓冲带，中国历朝政府一直极力提挈。自列强入侵中国以来，不断对中国藩属国进行蚕食，形势很严峻。总的说来，刘坤一也认为琉球、高丽、越南都是中国的藩属国，臣属中国已久，又与中国边境安全密切相关，应该极力维持，“策安全以固封守”，但是中外实力悬殊，对中国的重要性又有轻重之分，即“究之各国与中国是否有关，既有名实之判，中国之于各国能否兼顾，亦有难易之殊”，所以不得不区别对待，有所守有所弃。高丽是我东三省的屏障，而东三省又是我朝龙兴重地，必须严加防范俄、日的觊觑；缅甸与我国西南边疆也有唇齿之势，本应提挈，但是清政府实在没有这个能力；对于远在海外的琉球，则完全没有提挈的必要，不如暂且放弃。
1、高丽绝不可弃
保护高丽，刘坤一认为既有必要，又有把握，他说：“所谓天下有道，守在四夷，而高丽附近陪都尤为藩篱重寄”，东三省为我龙兴重地，应派重兵驻守，而高丽与我国毗连，唇齿相依，战略地位尤为重要。刘坤一多次提醒清政府予以重视，而且，为了中国边防安全着想，应似英国对其殖民地土耳其一样，“万一该国有警，中国亦应明目张胆，遣兵赴援，为该国策安全即为中国固封守”。
在刘坤一看来，高丽与琉球立国不同，高丽与俄国的关系亦不同于琉球与日本的关系。琉球现在是作为日本的一个属国，日本对琉球严加控制，而高丽却是作为一个独立主权的国家与俄国进行交往，而且两国之间“夙无嫌怨，俄国何出无名之师”。
排除了俄国入侵高丽的可能性之后，高丽另一个潜在的入侵者则是日本。日本虽有吞并琉球的实力，却无侵吞高丽的实力，“日本蕞尔小国”，远非英、法、俄等国家可比，对日本存有轻视之心，长江设防也只须严扼海口，“门户既固，则堂室无虞”。
另外，刘坤一还排除了俄日联合出兵高丽的可能性。“日本防俄甚于防中国，万一中俄有事，日本本可自处局外，断不助俄使之益强，自取日后之祸且以结怨于中国”。
即使俄国出兵高丽，高丽有险可守，东三省又有马步诸军可以驰援，与之犄角，俄人未必可以轻易取胜。清政府经营高丽多年，视同内地，“赈饥则不惮转输，讨贼则不靳爵赏”，应该有几分把握，而且，高丽在隋唐时就国势强大，是中国的一支劲敌，只要我国左提右挈，助其整军经武，必定有另一番面貌可观，“未始不足自固其圉，为我辅车”。
2、安南与我唇齿相依，绝无坐视之理
越南与中国西南边境毗连，臣属中国已久，既有屏藩之义，又有唇齿之势，所以，“安南决不可弃之于法人，务在极力保全以慰归化之忱而杜西洋觊觎之志”。法军在占领南圻六省后，越南尽失膏腴，法军又从白藤海口绕道侵入北圻之西贡，要求进京、建埠、通商、设官、置戌，越南三面受敌，形势已岌岌可危。刘坤一曾一度坚定立场，认为中国对待外藩越南，应似法对其殖民地西班牙，英国对其殖民地比利时一样，接手越南外交，至少应为其积极筹划，因势利导。而且清政府应派兵暗中声援，嘱咐越南在法越交涉过程中慎重图维，也可以指示机宜，从这一方面说，即使中国出兵越南，亦属名正言顺，因为“既有辅车之谊，自无越俎之嫌”。
但是，时人忧虑“法人终在必得越南，以窥滇越之陷而通楚蜀之路”。刘坤一对具体情况作了认真分析：一是“安南国王不自振作，其臣下亦复效尤，目前苟且图存，终恐为人所并”，而且，虽然“河内省以南地方自可扼河而守，无虞飞渡。以北各省则先为匪徒蹂躏不堪，似尢完善之区”。所以刘坤一又为自己推卸责任，“越南虽属外藩，究竟自成一国。其君臣若不能整军厉武，自靖疆圉，而欲中国动辄大举深入，为之戡乱，譬田舍翁不肯勤动，欲人耕而己食之，可乎？”
战火终于烧到了中越边境。当冯子材取得镇南关大捷以后，国内人心振奋，许多人认为越南的形势很乐观。刘坤一却担心冯子材“性颇倔强，未必肯纳刍言”，而越南国王“南面之尊，更非区区所能动听”，他请求清政府临以朝命，勖令两人尽释猜疑，和衷共济，则大功可以告成。
刘坤一意识到守住越南的重要性，但现实却让他心灰气馁，所以一直在守与不守之间犹豫徘徊。
3、琉球暂且放弃
日本经过明治维新之后，国力逐渐强大，国内政治却很不稳定，急于在对外扩张中寻找出路，“此时则思乱之心转向国外，移作兴国之远略”。日本将目标定到了中国的琉球、台湾、甚至朝鲜。在侵略台湾、占领琉球后还强迫中国与其订立商约。
球案发生后，各地方督抚都认为球案与倭约是两码事，应该分别对待，刘坤一也同意此说，但是在球案究竟如何处置的问题上则发生了很大分歧。李鸿章主张：“俟中俄定局，勒令日本全退球地，重立废王，以张义声而绥藩服”。刘坤一三次上书否定“跨海东征”说，极力劝说清政府放弃在琉球的主权。他虽一再承认外藩必须极力维持，但琉球情况比较特殊。
第一，琉球与中国远隔大洋，得失无关紧要。守住无助于中国边疆的防守，日本夺取后也不可能成为进攻中国的前方基地。
第二，虽说琉球臣服中国数百年，朝贡极其恭顺，“向风慕化”，实属可嘉，但近年来琉球臣奉中国不忠，只想借我声威；臣事日本，奉其号令，一任日本剥削侵夺，未尝让中国过问。一旦被日本占据，则大势已去，却希望中国帮他扬眉吐气。
第三，虽说沿海筹防有年，已经初步整练出几支水师，军备力量有所增强，但是如果出海东征，“制日本而复琉球”，则未必能够。“以日本二千余年之国，此举未必扫穴犁庭”，若日本设下埋伏，以逸待劳，以主待客，我军孤军深入，实属胜负难料。所以，就目前情况而论，“既不能问罪出师，且不能留兵久戍”。
况且，日本又表明态度：“球案依两国修约始得收局”，所以，刘坤一提议“球事尤应早结”。他还认为琉球太过弱小，又处日本卧榻之侧，即使依议占据南岛，终归也会被日本吞并。保存琉球对中国而言，既没有这个实力，也没有这个必要，不如做个顺水人情，“姑允所请，以了此案，即以伐俄之谋而固日本之好”。
中国传统的对外关系是朝贡体制，陈双燕认为它是“东亚儒家文化圈中的一种特殊的国家与国家之间的关系模式，是以儒家文化的血缘关系为基础的家庭伦理关系在国家对外关系上的延伸，是儒家的等级秩序观念及其以‘和’为主旨的价值观念在国家关系上的扩展和应用”。这是以中国为中心，包括日、朝、越、缅等周边国家在内的处理整个东方国家间关系的行为准则，而当时以资本主义国家为主体的西方世界则以国际法作为处理国际关系的准则，所以当时中国的情况很特殊，存在两套处理对外关系的准则，一是用朝负体制来处理中国与藩属国的关系，一是用国际法来处理与西方国家的关系。处理外交事务应该以国际法作为普遍原则，但同时也应考虑各个民族的特殊情形，是国际法与民族个性的结合，所以在藩属问题上，中国坚持按自己的方式处理本没有错，只是因为西方世界拥有更强大的物质文明，国际法最终取得了对民族个性的胜利，这也是西方对东方的胜利。由于朝贡制度长期得不到列强的承认，刘坤一要求采用西方宗主国与殖民地的关系的作法，特别是当对中国具有重要战略意义的高丽受到列强觊觎时，刘坤一认为保护高丽“与英国保土情形相同”，应明目张胆地出兵进行干涉，帮助高丽击败西方国家的入侵。
（四）维持和局
中国近代史上，对待战争问题存在态度非常鲜明的两派。主和派以醇亲王弈寰为代表，对中外纠纷动辄主战，宁愿战败而和。李鸿章则为主和派的代表，他继承曾国藩“御夷之法，以縻为上”的理念，认为“洋人所图我者，利也、势也，非真欲夺我土地也。自周秦以后，驭外之法，征战者终必不继，羁縻者必长久，今之各国，又岂有异？”
曾国藩、李鸿章，郭嵩焘等人主和的主张源自他们提出的“诚信相交沦”。诚信相交是将儒家伦理中处理人与人关系的准则运用于近代外交领域，在近代中国产生较早，成为许多处理洋务事件的清朝官员的共识，这是中国士大夫面临“千古未有之变局”该如何办理外交最先作出的反应之一。一代理学大师曾国藩认为，“夷务本难措置，然根本不外孔子忠、信、笃、敬四字”，“忠者，无欺诈之心；信者，无欺诈之言；笃者，质厚；敬者，谨慎。此二句者，无论彼之或顺或亡，我当常常守此无失”。中国最早驻外公使郭嵩焘也认为“夫能以诚信待人，人亦必以诚信应之；以猜疑待人，人亦即以猜疑应之，此理无或爽者”。刘坤一认为“郭筠仙侍郎言战国离间之术不可施于今日之欧洲，唯有推诚布公，讲求应付之道而已，来示感孚以诚，正与暗合”。他赞成郭嵩焘推诚布公办理外交的土张。光绪四年，他在复陈右铭的信函中也说到办理外交的关键“不外遇事开诚布公，批款导卻，以服其心而折其气”，而众多的中外纠纷就是由于地方官处置失当，“始则多方推宕，终则所请皆从，洋人肆其吹求，转相嘲笑”，没有以诚信为基础办理外交。
许多士大夫在近代中国以诚信作为外交思想的基础，形成了“言忠信，行笃敬”以及“力保和局”等维持和局的观念。刘坤一就一再强调应该“力保和局”，以免“衅自我开”。
刘坤一对自己的和战观作了总体论述：“自古和戎必战胜后和，和乃可恃。使不能战而议和，即不可因和而忘战。况迫以要和，一处得计，众人效尤，终久亦归于战，不可不早计也”。具体的策略则应该是：“谋划之始断不可轻言战，而败挫之后又不宜轻于言和”最突出地表现在中法、中日战争中刘坤一的言行上。
法国与中国接仗后，不断增兵西南边境，事机日紧一日，刘坤一认为“兵端既开，在我自无不战而和之理”，所以，他积极筹备战守事宜，严密布置，坚决打击来犯之敌，决不姑息。当时，清政府己致书俄、英、日、美、法、德六国，请求他们出面调停，但没有得到回应，而且，中国战备也不充分，所以，刘坤一并不反对李鸿章与法国进行谈判，并建议朝廷给予李全权，“就近在上海与各国电商，藉探消息，察其意向，缓其进兵，何国有隙可来，即由何国入手”，所以说这只是一种策略而己，主要目的在于“但能使敌氛稍松，即可多增一日筹备，多固一分战守，庶于缓兵之中益便设防之计，于大局实有裨益”，所以，他的和谈主要是为了能够赢得时间，最终希望一战而胜。
其实，中法战争爆发之前，在很多人的心目中，取得对法战争的胜利既有必要也有可能，第一，必要性。最直接的是保证中国西南边境的安全，另外则是在中法战争胜利后，可以乘兵威挥师东向，一举而解决台湾与琉球问题。第二，可能性。首先，法兵在越南人数很少，不足千人，“故得河内而困守，窥南定而无功，既恨刘永福之阻其前，又虑我军之蹑其后”；其次，江南水陆各军多年操练，实力渐强，虽海外与战没有把握，筹边固圉则应该不成问题；最后，“中外之涉事件论曲直亦论强弱”，我直彼曲，越南对侵略者的打击也削弱了法国的实力，论理论势，中国都有希望取得这场战争的胜利。但事态的发展却在刘坤一的意料之外，最终因为中国海军失败而签约求和。
刘坤一作为对日作战的主帅对全局作了一个总体规划：“非船坚炮利，水陆并筹，不能操必胜之权”，并且作了打持久战的准备，“为补苴之术，购买大批船械以济一时，兼图久远”。认为“倭奴必痛予惩创而后款议可就”。
清军一败涂地，在刘坤一入关后九天，清政府就派李鸿章与倭议和。刘坤一三次寄电督办军务处力陈战守之策，他认为“宣战不宜和”，要和也应该战胜后和。他分析了敌我双方的形势：“倭寇悬师远斗，何能久留”；而我方则应该实施持久战，“坚忍苦战，否则高垒深沟，严为守御”，现在“关津部署已定，尽可坚守以挫其锋”，最终日本将难以支持，力尽势尽。况且，中日战争用兵两年，只花费了数千万两，还不仅赔款的一半，更何况还要丧失许多其他方面的主权和利益，刘坤一认为还不如支取赔款作军费继续对日作战。他还奏遣古洲镇总兵丁愧入觐面陈和战利害。议和立约之后他还说“此议倘迟数日，待彼转圜，即便稍予便宜，亦不至赔款割地如是之甚”。
刘坤一处理外交事件一向谨慎小心，尽量做到不恤自我开。但是列强不仅贪得无厌，还肆机寻找各种借口以挑起战争，希望能获取史多权益。在中外冲突以战争的形式出现后，刘坤一积极备战，期望各阶层统治者及全体将士能艰苦一心，坚持到最后，但愿能战胜后和。而且战败后和只能进一步刺激列强的无厌之求，将导致新的战争，战胜后和才可能维持真正的持久的和平。
（五）外交制度的建设
刘坤一除了形成自己的外交原则与外交策略外，在外交建设方面也有所突破，主要体现在五个方面：
1、设立洋务公所
刘坤一任两广总督时期，由于广东开全国风气之先，对他触动很大，觉得一味进行抵制已无法解决问题，必须面对现实。他也知道：“粤省通商日久，中外交涉事件较繁”，而自己对洋务又知之甚少，所以刘坤一决定在省城设立洋务公所，“遴派熟悉洋务人员专办交涉事件，”当时他委请假回藉的广西补用道许其光，前任碣石镇总兵彭玉两人在公所督办，要求他们“遇有饬办之事即由该道等会同藩臬督饬公所文武各员查照条约，悉心覆议”，然后禀告刘坤一办理，把洋务公所作为自己的咨询机构，遇到中外交涉文件悉心听取公所办事人员的意见。
2、依照各国蓝皮书办法编订交涉案牍
刘坤一还开始借鉴西方外交制度中的一些作法，这集中体现在他向清政府提出的“仿照各国蓝皮书办法编订交涉案牍”和“变通外部及出使人员章程”两条建议中。
他最先将西方的“蓝皮书”介绍到中国。西方“蓝皮书”主要收录的是各国外交部和外交使臣与其他国家进行交涉的文牍要件，年终时备刊合为一册，每年一册，分发给本国所有办理对外交涉的人员，让外交人员熟知本年度中本国与他国所交涉的重大事件的详细过程，这样可以“遇事参互考证，得有依据，免致两歧”，刘坤一认为蓝皮书办法“立法用意，颇为精善”，他建议清政府编订中国自己的蓝皮书，选派专人，将户部与各国交涉案牍及各疆吏使臣咨报外务部的交涉文件编订成册。同时还应该将往年的交涉事件采繁撷要地按年份编成册，陆续刊发。分发给各疆吏、使臣、出洋领事，以及专门负责地方对外交涉的各口关道等人，让他们有例可循，有案可稽，这对于很多对中外交涉几乎一窍不通的清朝官员来说确是一个很好的处理交涉事件的依据，通过蓝皮书“全国交涉事案，中外远近皆得备悉，不难援引因应，可免扦格龃龉疏漏舛误诸弊，有裨交涉，益非浅鲜”。
3、变通外部及出使人员章程
同治五年（1866），总理衙门发起“遣使”问题的讨论，当时绝大部分清朝官员都认为中国“尚礼义不尚权谋”，不必要遣使驻外。连李鸿章都认为：“中国本无赴外国应之事约，使臣之体又与洋商自相行来者不同”，至少就中国来说，使节无足轻重，或许可以“酌定年限轮流遣使赴泰西各国聘问一次”，刘坤一甚至认为遣使“纯属虚名”，遣使驻外是将“柱石的重臣弃之绝域，令得挟以为质”，意识到遣使重要性的人不多，吴棠即为其中之一，他说：“若谓彼中之情伪，中国亦须洞悉，遇有公使倔强，可以向其诘责，此二层，实为制胜之图。唯口舌相争则立言必须得体，侦其虚实，非久驻不能深知，非体用兼备者不能制胜”。这一段话则较符合近代世界的潮流。
随着中外情势的发展，对当时世界的了解越来越接近实际，刘坤一也改变了观念，认识到中国“国势积弱，交涉重要”，“时艰日棘，交涉才难，事关国计安危断难蹈常习故，必须变通成法，以期得人才而资补救”。
刘坤一强调了外交的重要性，特别是在当今世界，天下事势如同封建战国时期，“关邻之道，关系绝重”应用当与否直接关系到事机之得失，国势之安危，环球群雄争霸，于交涉人员都倍加注意。
刘坤一还要求将中国遣使驻外一事制度化。首先也介绍了西方的交资轮替制度，西方国家对外交人员相当重视，“储之有素”，“择之纂精”，“委之甚专而又任之甚久”。外部与出使人员互相调用，在外部任职者大都曾经出使各国，而出使人员大多选自外部，虽说任职之所不同，所任之事则基本相同，而且多年从事交涉事件，不仅熟悉本国之局势，外邦之情形，而且兼习各国语言文字交流甚为方便。所以“外部及出使两途，各国均视之极重，从无以茫昧扞格也者厕其间”。而今目的中国创巨痛深，积弱已甚，列强环伺，事态的发展谁都难以预料，虽然由于实力的巨大差距，不能与西方国家争长竞雄，但是由于公理仍存，所以我们必须尽快妥订章程，完善使臣制度。
由于中国外交人员太少，当时无法实行交资轮替制度，刘坤一认为首要的前提是选拔、造就外交人才，为了实行严格的选拔考核制度，做到“外无滥竽之参随，内无隔膜之司官”。他还设计了一套选拔、考核外交人员的程序，以后如果外务部有额缺，应该由出使各国大臣在所属参赞、随员、译员中精选优秀称职者保送外务部，考察顶缺；如虑不敷，则由风气较开放的沿江沿海督抚保送曾经出洋、确有考究、通晓外国语言文字而且品学兼优者前往充补；如还不敷使用，则由翰林院部属府厅州县通洋文愿出洋者由外务部选派，额缺外还可作为候补，都必须由精通洋务者充选，并且后两种情况都是暂时的，等到使臣充足后，则仅仅以外务部与使馆的人员互相调补。
最后，刘坤一还建议将使节驻外时间长期化，驻外人员应该为实缺，久于其任，不得随意携带或无故调换，并依据各国遣使通例，定期给假休息，三年后进行考核。经过这一改革，“人人久于所事，情一志专，得以考究所驻之国风土人情及一切政治利弊与其意向动静，随时刺探，详报外务部，庶外务部与使员呼吸相通，气脉贯注，虽隔万里，如聚一堂，自可内外协谋，算无遗策”。
4、慎选使才
刘坤一要求外务人才必须“学有体用，识达经权，洞悉夫各国强弱离合之情形，深明夫朝廷操纵刚柔之机要”，这是一个外交人员应该具备的基本素质。
涉外人员还要随时留心考察所驻国的国内政治各方面的情况，注意所驻国与其他国家的亲疏离合的动态，随时向总理衙门汇报，预为防范。如果两国产生龃龉，应该设法弥缝，尽量做到维持中外和局。这与郭嵩焘认为：“使臣之责在宣布国家之意，通之与国；亦审察与国之情，达之朝廷”，正可谓英雄所见略同。
刘坤一还严历指责了部分外交人员“驻扎三年之久，平日漫无维持，致令两国失和，而以一去卸其责”的极端不负责任的做法。为了尽量避免这种现象的发生，他建议实行连坐制。以后各省督抚保举使才应该是选择“忠正勤明、晓畅事理、夙著声绩”的人充选，而不能视为一条仕途捷径而任人唯亲。如果所保举的外交人员或有劣迹而损害国家形象，或者不知设法调停国家间的争端而坐视决裂，都应该按“溺职”罪予以降职处分，原保督抚也一并接受处罚，实行连坐。
刘坤一还特别强调了中外交涉中“词令”的作用，他认为“睦邻之道，词令为先，寻常文字语言犹足召羞启侮，而况两国交际”。在现今形势下，“各国环伺，动辄持我短长，倘持论偶尔失平，辄至滋生口舌”，所以词令尤其应该慎重。他明确表示，在以后的中外交涉事件中，词令必须得体，操纵应该合宜，即使他国所提要求有损我国主权利益而不可接受，用词也要委婉，别人容易听受，弥患无形。
5、实现民族自强，提高国际威望
最后，刘坤一还多次表示希望中国实现民族自强，提高国际威望，作为外交的基础。首次对他产生重大冲击的就是1874年日本派兵侵占台湾并吞并琉球，他对清政府对日赔款及为偿还对日赔款而借款两洋表示不满和不解。在他心目中，日本地瘠民穷，“财尽民愁，亡可立待”，清政府根本没必要有太多的顾虑，刘坤一还担心这一让步会导致各国争相效尤，所以他认为“不可不亟图自强”，同时希望能够早日结束西部边疆战事，移此数百万巨款造船制器，认真兴办洋务，增强中国的军事实力。圣彼得堡条约的签订则让中国看到了自强的希望。
光绪七年（1881），曾纪泽赴俄国谈判取得成功，圣彼得堡条约的签订，从另一个方面对刘坤一的自强观进行了冲击。确实，“从西方一个强国那里赢得第一个回合的胜利的想法激发了中国的自信心和保守性。”刘坤一对中国外交人员的谈判实力作了过高的估计，认为此后通过外交途径也可以收回部分主权，他说：“今中俄事已定矣，朝廷局面为之一新”，上下人心思奋，再加上李鸿章经营北洋海军多年，自己对南洋海军的经营以及对长江沿岸部署从未松懈，抵御外敌入侵应该没有什么问题，对中国的军事防御能力也作了过高的估计，导致他得出只要中国“力图自强，当不难复雍乾之盛”的结论。
随后发生的一系列事件又将刘坤一推向了失望的边缘，常常叹息中国的自强之日遥遥无期。对刘坤一震撼最深的则是义和团运动中外国侵略者对中国的肆意陵逼，清王室的辗转流亡，以及战败后巨额赔款必须清偿，这些都令忠君爱国的刘坤一触目惊心，对清政府虚弱本质也有了更深刻的认识。他指出：“嗣后非坚苦一心不足以自立，非忍辱努力不足以图存”，请求清政府变通政治，提出养人才、厚民生、整军实、肃官方等自强主张。并提出应该在赔款之外再另筹巨款以实施自强措施，反对几十年来理财者以省啬为先的主张，这是“省事息民之常经，闭关自守之善策，而非所论于强邻环伺之时势也”，节用与自强两义并行不悖，而且不宜偏废，强烈反对统治者在战败之后，竭海内之财力百计搜括归还赔款以冀无事，“外国必将视我中国皆苟安无志之人，士无奋心，民无固志，各国之轻我侮我更将得步进步，不待赔款还清而中国已不能立国矣”。他认为：“赔款之款所以纾目前之祸难，自强之款所以救他日之沦胥”，必须立即筹集自强之款，以用于立学、教士、练兵、制械、训农、劝工等等，实现民族自强，增加与西方国家抗衡的实力。
刘坤一对“富”与“强”的关系也有精辟的论述：“图强必先图富，而图富较图强为尤难，未富则虽强亦难持久，……故谓中国不能自强非知言也，然则不能富以致不能骤强皆以为然也”。而富强之中尤为关键的是铁路，他说：“究之富强之本，求其收效速、取利宏、一举而数善备则莫急于铁路”，只要“铁路一成，天下商务必日新月异，不十年而立致富强，中国转圜之机孰有外于是者”。
结语
刘坤一处在社会大变动的19世纪的中国，由于西方文化的强烈冲击以及列强对中国的肆意陵逼，迫使他改变传统的处理中外关系确切的说是处理宗藩关系的做法，逐渐接受西方体制中近代化的因素。在认真整顿内政，注重增强经济，军事实力的同时，注重外交在国家政治生活中的地位，为中国外交制度的近代化作出了一些努力。但是由于时代和阶级的局限，刘绅一外交理论存在许多的不足。同时，刘坤一受儒家文化的影响根深蒂固，不可能摆脱传统文化的影响，贯穿于他外交思想始终的仍是儒家文化的精神。而且他主要精力在从政，而非从事理论的研究。无论怎么说，他的外交理论不如早期维新思想家的系统和完整。例如：他虽然在表面上把中国放在国际大家庭中看待，但在他内心深处，他将世界分成了两个部分，一部分是西方列强和中国，这一部分国家主宰国际事务，他们处于世界的中心；另一类国家则包括西方国家的殖民地、半殖民地和中国的藩属国，这类国家在世界事务中无足轻重，处于世界的边缘，刘坤一否认它们的主权，也不承认它们是国际社会中平等的一员，它们可以由大国随意处置，甚至主张把高丽等藩属国纳入中国的殖民地。
而且，刘坤一也没有放眼整个世界，永远在几个列强之间周旋，他根本没有将今天意义上的第三世界国家放在眼里，所以虽然在当时的西方世界中，中国陷入孤立无援的困境，他也没有想到联系广大的不发达国家，共同发展经济，与西方列强对抗。
当然，展现在近代国人眼前的世界陌生而朦胧，对它的了解还刚刚起步，不可能如今天一样系统和完整，但是刘坤一怀有强烈的爱国主义情感。他在江西巡抚任上处理教案纠纷的过程中，虽有顽固排外的一面，但也有“为民请命”的神圣职责感，有时甚至冒丢官弃职的危险。当他总督两江时，这种责任感更加明显，始终将民族大义放在首位，特别是最后十多年中，他鞠躬尽瘁，死而后已。他凭借当时各方面的条件以及对国家对民族的那份责任感和使命感，为挽救民族所作的种种努力确实值得我们肯定。
