众所周知，大清自古以天朝上国自居，与洋人交往为文武百官所不耻之事。在两广总督这个位置上，远有琦善、耆英，近有叶名琛、柏贵的前车之鉴，稍有不慎，便会犯下“有伤国体”的罪行，更何况还要整日纠缠于洋人的蛮横奸诈。任何一人充当此职心中自然免不了忐忑，千方百计地避免重蹈覆辙。在经历了黄宗汉无所事事、王庆云托病去职和柏贵气极而终之后，劳崇光于1859年调任广东巡抚兼署两广总督，后实授两广总督。
一、坦然赴任，进退两难
劳崇光（1802—1867），字辛阶，湖南善化（今长沙）人。任广西按察使和广西巡抚期间，参与镇压天地会起义和太平天国起义。云贵总督吴文镕曾上疏称赞“崇光有胆略血性，请重其事权，就擢巡抚”。劳崇光上任之际，正值第二次鸦片战争战败，《天津条约》签订之后。“英军犹踞省城，前任总督黄宗汉、巡抚耆龄等，皆驻外县不敢入。崇光至，坦然入城，与敌军狎居”。可见，久立兵间的劳崇光确实有一身铮铮铁骨，这种临危不惧的态度值得称赞。
然而，事情并未像劳崇光想象的那样简单，洋人的咄咄攻势也随之而来。由于正值秋季，华工上船出洋的季节已经开始，英国人急于把前任督臣柏贵颁布的章程确定下来，才能把招工出洋的事情办好。但是，广东最高当局的人事变动让他们措手不及，开始担心起招工政策在广东地区的连续性。于是，英国当局派来了英属西印度特派来华招工专员奥斯丁商谈招工事宜，和他一起来的还有早就准备好的从中国招工出洋章程五条，“我相信总督阁下将不会看到什么困难，而全部予以接受”。表面上看来奥斯丁是势在必得，其实他心里明白，要想使章程顺利得到劳崇光的确定，必须向联军统领衙门寻求协助：“我因此吁请您本人和统领衙门的其他各位委员对于因数西印度从广州移民出洋的工作惠予大力协助和支持。……我为此请求各位委员不失时机地敦促现任广东督抚，把前任巡抚所允诺的办法肯定下来，以使我能够完成委托给我的使命。”四天之后，联军统领衙门便致函劳崇光：“早在本年四月间，前任巡抚柏贵阁下，英法联军各总司令官，及南海、番禺两县知县分别发布告示，劝诫人民慎防匪徒违法拐骗猪仔，同时宣布凡甘愿前往外国谋生之人均得任便出洋，并即将订立章程，俾有所遵循而资保护等节。贵总督对此想必早已知悉。”寥寥数语，英国人将订约的主动权牢牢地掌握在了自己手中。其中明确地表达了以下几点：前任巡抚已赞成“甘愿前往者任便出洋”；并且有三方的人证在场；双方同意对华工加以保护；章程即将签订。接着在没有征得清政府同意的情况下，单方面野蛮地将英方拟定的草案至于劳崇光案牍之上，冠冕堂皇地称之为“甚属允协，特为推荐”。这无异于将其至于进退两难之中，章程的签订看来只是时间问题了。
二、初到广州，艰难起步
进城之初还坦然的劳崇光，显然是很快地认清了广东的局势，广东地方官府依然是置于其联军统治之下的傀儡政府。履新不久的劳崇光在脚跟未稳的情况下只能被迫地接受英方草拟的招工章程，并且答应会同奥斯丁遵照章程开办公所招工出洋。在致函统领衙门的第二天，劳崇光就发布告示，承认前任抚部院柏贵的政策有效并继续实行。值得注意的是，劳崇光在这份告示里对“情甘自愿”进行了自己的一番解释，他认为“惟民间或有贫困无依，不能自存之人意欲出洋作工糊口者。此等人既属情甘自愿，与拐匪略卖人口有所不同”。这样就把情甘出洋与略卖人口严格区分开来，为日后招工事务的开展提供了参照的蓝本。可以说，劳崇光对出洋华工的认识较之以前有了一个明显的变化。长期以来，出洋的华工无非被当做“天朝弃民”或者“被拐匪诱骗的猪仔”，而他认为有些民众是为了摆脱贫困才背井离乡出洋寻求生计。这样一来，就对出洋的华工增添了几分同情与悲悯，也就更能促使当权者采取措施尽可能地保护他们的利益。这份告示中，还给出了官府的建议：“自愿出洋之人即可无所顾虑径行投入公所照章立约，不可轻信歹徒诓言诱惑，误坠陷阱”。从某种程度上说，这是劳崇光支持和鼓励自愿出洋之人的一个信号，打消了他们的顾虑，给一些出洋谋生之人开辟了一条绿色通道。告示的最后还警告拐匪，要悔过自新，痛改前非，一旦胡作非为，“则定行缉拿，尽法严惩，绝不宽带”。可见，劳崇光的政策对拐匪的处罚是异常严厉的，只是暂时还没有出台具体的量刑标准。
前文中提到，劳崇光也是个血气方刚之人，初到广州便让联军统领衙门给了个下马威，几乎是无条件地接受了外国人提出的要求。但是在公所招工管理权的问题上，劳崇光逐渐展现了其强硬的态度。在前面的告示中，谈到招工细节时，有这样的表述：“……由外国招工专员会同本部堂所派委员详细审核，督视签押，庶不致有欺诈诱骗之弊。”又有“……由中国官员及外国招工人员详细询问各人是否确属自愿”，劳崇光坚持，出洋华工签署协议的过程，必须要有中国官员的监督，以保证被招人员确为情甘自愿出洋，尽最大努力避免拐匪的诡计诱惑，减少不必要的损失。劳崇光这一积极的举措应该得到肯定。
三、施展铁腕，设立管理机构
为新章程的制订充满信心的劳崇光拿到这份规章后是何等的神情，我们不得而知，但是在不久之后进行的一次捉拿拐匪的行动中，劳崇光展露出了其铁腕的一面。1859年11月初，经劳崇光派员缜密查缉，在黄埔（长洲）的某一洋船上查获41名被拐卖的猪仔，经大量的事实证明，他们是被36名自己的同胞以各种方式诱骗而来，然后实施强制的关押。劳崇光在查明事实、笔录口供之后，将供词抄送联军统领衙门各委员。然后又强调，任何外国人凡是来华招工，必须要先与中国官员共同商议，订立章程，否则将禁止不受官方管理的贩运人口行为。最后发出了严厉的警告：“如不遵照章程，即不准其招雇中国工人出洋。”两天之后，18名拐犯被判处斩首的极刑，另外11名拐犯从轻判罚。劳崇光这种先礼后兵、敲山震虎的策略显然产生了一定的效果。巴夏礼在致卜鲁斯的信函中说：“因为中国人民虽然知道他们的同胞遭到拐卖的事是本地土匪下手干的，但是他们也普遍相信—他们有极其充分的理由这样想一拐贩猪仔的罪恶是外国人勾引教唆的后果。”此举促使联军当局被迫与广东官方政府进行合作，以更加积极的态度有效地监督华工出洋事务。
此外，劳崇光还明确地表示，不愿在广州以外的地方就招工问题与外国人合作，从广州港口移民出洋只限在广州省城办理。巴夏礼以为，劳崇光的这种决心“部分是由于美国领事曾向他申请派一员中国官到长洲监督美国船的招收苦力事务而来的”。这在劳崇光致美国领事裨利的照会中得到了验证，他认为“黄埔距省太远，官员不易照料，且屯船四散淀泊，动静既无法追踪查究，不免倍增困难，亦与在广州设立招工公所之定章殊有未合也”。劳崇光此时已经知晓了洋人拐卖华工的流程，同时也一针见血地指出浮动在江面上的外国屯船是幕后黑手，直接将矛头指向了外国殖民者。另外，考虑到省城广州的实际情况，仍然是在联军当局和广东官府的混合统治之下，为了加强相互间的沟通协调，更加便利地管理出洋事务，劳崇光还与联军政府成立了一个“特别委员会”，由英国人、法国人、中国人各一名或者数名组成，官职称为“管理出洋移民事务监察官”，并且还对这些监察官应遵守的规章制度提出了建议和参考。这一机构的设置，虽说实质上仍在联军的掌控之下，但是多少对拐骗活动起到了一定的限制作用，尽可能地让出国华工不致违背自己的意愿，以免流落异国他乡，遭受迫害。
四、颁布“招工章程十二条”
随着广州与英、法两国招工出洋章程的制定，美国、西班牙、秘鲁、欧登堡等国也纷纷效尤，意图从利润丰厚的移民贸易中分一杯羹。来华招工之国越来越多，在与各国处理招工纠纷的过程中，劳崇光也意识到了其中的繁琐与不便，“本部堂以为嗣后应明定条规，永禁安设屯船收购猪仔之弊，庶免良民受害，而固各国和局。招工章程亦应各国适用一体遵行，则彼此交往之间常保和谐矣”。于是，咸丰十年正月二十七日，劳崇光向各国发出了准许招工出洋的照会。在这份正式照会中，劳崇光再次重申：“其最要者，凡有自愿出洋之人，必须在中国地方官前当面声明，由地方官将合同逐句讲解给听。”纵观之前的信函札文以及官方告示，劳崇光对于中国官员的监督权从来没有放弃过，而且还注意到出洋之人与招工之人语言交流不通的细节，令地方官逐句讲解，此等用心不可谓不细致。照会后面还粘抄了《现议外国招工章程十二条》，从内容来看，这份章程可以说是劳崇光对于华工出洋事务最全面、最系统的一部法典。仔细将“十二条”与其上任之初就被迫承认的英方草拟稿和公所管理规章相对比，最显著的区别在于对于招工公所的审批权和监督权上。之前双方各执一词，联军衙门和广东地方官府都要把这项权利控制自己手中，劳崇光的这份章程有意地采取了一个折中的办法，将权利呈交给“税务司”和“广东地方官”。这一做法的意义在于，他否定了联军衙门对于在华招工事务的一手独霸。无论怎样，税务司毕竟是在大清中央政府的管辖范围之内，这样一来进可攻，退可守，把税务司当做了处理中外招工纠纷的缓冲地带。以当时的局面来看，这或许是劳崇光能够制定的最合理而又无奈的政策了吧。
马克思曾经说过，对于资本说：“有50%的利润，它就挺而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”这句话放在英法侵略者身上是再合适不过了。英法两国在广州的合法招工中获得了巨大的利益，大批廉价华工的到来为本国的工业革命注入了新鲜的血液。但是，即便后来增开了潮州和汕头两地公所招工，广东一地的出洋人数也难以满足他们的巨大需求。于是，英法联军乘着炮舰的威风一路北上，敲开了北京的城门，分别与清政府签订了中英、中法北京《续增条约》。至此，华工出洋合法化的大门在全国打开，清朝传统的禁止民众出洋的政策得以松动。
劳崇光在前任督臣柏贵的基础上与英法联军商订而成的“公所制度”，又被称为“广州制度”，推行的招工合法化首次得到清政府的承认，并写进了通行各通商口岸的正式条约。华工出洋就社会发展的趋势而言，一味地禁阻是堵不住的，只有进行合理的疏导才能尽可能地减少华工所遭受的苦难，更何况在内忧外患、积贫积弱的晚清，广大劳苦民众又何尝不是生活在水生火热之中。劳崇光在与联军不断的抗争和妥协中，无奈颁布的这一看似有失国体的章程，实际上对广东民众起到了很好的保护作用：打击了拐匪的嚣张气焰，使无辜的被骗民众重获自由；加强了对公所招工的监管，使情甘出洋华工的权益得到了一定的保障。当然，作为封建官僚的代表，我们也必须看到劳崇光的妥协性与软弱性，在半殖民地半封建的中国，他也没能摆脱看洋人脸色行事的媚俗相，他的这些措施在实施起来也大打折扣。《清史稿》对他是这样评价的：“沉毅有为，历官两广、云贵，皆不避艰险，俾地方日有起色。”身处乱世之中，碍于时代之局限性，两广总督劳崇光在对待华工出洋问题上能有这样的作为已是难能可贵的了。
