0 引言
宋教仁追随孙中山积极投身民主革命，其政治理想是在近代中国建立共和政体，实行内阁制。为此，在辛亥革命前后，宋教仁从思想和实践方面不遗余力地宣传和践行内阁制，并且伴随着民国政治风云的变化不断完善内阁制的制度设计。
1 设计的思想演变
宋教仁主张内阁制由来已久。他很早就曾提出中国必将出现一个重视民权的立宪共和国，“必有议会为政府监督机关，而行决议、质问、弹劾等之权，必有裁判所为司法机关，而行普通裁判之权，此殆通例”。此后，宋教仁抱定这一理想信念，为其实现而不懈奋斗。
南京临时政府成立之初采取美国式的总统制。宋教仁则根据早年对各国政治制度的研究，主张实行法国式的责任内阁制，“以期造成议院政治者也，盖内阁不善可以更迭之，总统不善则无术变易之。如必欲更易之，必致摇动国本。此吾人所以不取总统制，而取内阁制也”。即由议会推举内阁总理，总理只向议会负责，不向总统负责。同时认为“国势之盛衰强弱，全视其运用国家权力为准，而内阁则尤众机关之总汇，行政之首脑也”。由此可见宋教仁把内阁制当成理想的政体模式。
1911年12月召开的同盟会领导人会议，主要议题是讨论组织中央临时政府方案。宋教仁提出要改总统制为内阁制，然而宋教仁的主张在当时并没有得到多数人赞同。孙中山坚持主张采用总统制，不设总理，由总统直接任命内阁成员。在孙中山看来，当时民国初建，国家尚未统一，实行内阁制不适应新旧政权转变时期的要求。宋教仁的内阁制主张最终被柬之高阁。直至孙中山让位于衰世凯后，为了制约衰世凯，革命党人才趋向于将总统制改为责任内阁制，并在《临时约法》中规定，国务员对于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，有副署权，企图以此来架空袁世凯，使袁处于名义上的元首虚位。为此，原本就主张责任内阁制的宋教仁指出：“总统当为不负责任，由国务院负责，内阁制之精神，实为共和国之良好制也”。
民主革命成功后，作为国民党的前身——同盟会的成分相当复杂，组织十分涣散。1912年1月，同盟会于南京召开大会，通过了改组政党的决定。但因孙中山并不赞同立即改组，所以同盟会改组事宜实际并未进行。相反，在同盟会内部自行设会组党、各行其是的现象却愈发严重。1912年3月，同盟会再次开会讨论改组事宜。经过激烈争论之后，决定将同盟会由秘密结社团体改组为公开活动的政党，选举孙中山为总理，宋教仁为政事部主任干事。并制定了以“巩固民国，实行民生主义”为主旨统领下的9项政纲：完成行政统一，促进地方自治；实行种族同化；采用国家社会政策；普及义务教育；主张男女平权；历行征兵制度；整理财政，厘定税制；力谋国际平；注重移民垦殖事业。对此，宋教仁在“国民党鄂支部欢迎会演说辞”中指出：“以前，我们是革命党；现在，我们是革命的政党。以前，是秘密的组织；现在，是公开的组织。以前，是旧的破坏时期；现在是新的建设时期。以前，对于敌人，是拿出铁血的精神，同他们奋斗；现在，对于敌党，是拿出政治的见解，同他们奋斗。”但是由于大批官僚、政客及投机分子入会，造成组织上严重不纯，大大削弱了同盟会原有的革命性。另一方面，孙中山、黄兴等同盟会主要领导人认为民主革命任务已经完成，对政治不甚热心。孙中山醉心于实业救国，宣布十年不问政治。黄兴也要解甲归田，不再注重党务。作为总务部主任干事的汪精卫则力辞不就。所以，改组后的同盟会始终没有形成一个强有力的领导核心，内部严重涣散，不能进行有效的斗争，逐渐在反对袁世凯操纵责任内阁的斗争过程中呈现出衰落的趋势。
1912年4月，经参议院同意。中华民国第一届内阁——唐绍仪内阁组成。但由于内阁成员复杂，因此党争十分严重。属于同盟会的有教育总长蔡元培、工商总长陈其美、农林总长宋教仁、司法总长王宠惠。而内政总长赵秉钧、陆军总长段祺瑞、海军总长刘冠系袁派人物，与唐绍仪极不相容。财政总长熊希龄属统一党，外交总长陆征祥无所属，交通总长施肇基为唐绍仪侄婿。内阁总理唐绍仪自恃为袁世凯旧交，又因内阁制责任所在，常与衰世凯据理力争。特别是唐绍仪加入同盟会后，更引起袁世凯的极大不满。袁世凯虽然声称赞同共和，但骨子里却推崇万人之上的独裁地位。最终，因袁世凯未经内阁副署而委任王芝祥一事，唐绍仪愤而辞职，宋教仁等四个同盟会阁员也联袂退出内阁，仅仅存在三个月的唐绍仪内阁就此宣告解体。
宋教仁把唐绍仪内阁夭折的教训归结为混合内阁之弊。“今吾国之现行责任内阁制也，然有责任内阁之名，而无责任内阁之实，故政治因之不举”。认为若不能建立起名符其实的责任内阁制，议会政治乃至一切进行都无从谈起。“欲建设好政府，则舍政党内阁莫属”。将来的“政治大权应归内阁；而必须由本党以国会多数派来组织，才能根据约法发挥责任内阁制作用，使国家走上民主政治的正轨”。
政党政治的运行，关键要掌控强大的政党。只有政党的力量在总体上压倒极权势力时，政党政治才有可能真正运作。宋教仁清醒地认识到，以同盟会现有之状况是无法与袁世凯的独裁行径相抗争的，要想形成一个能在议会中占有多数席位的党，组织政党内阁，就必须组建新党。对此，宋教仁提出放弃同盟会的名称，吸收其他政党组成一个强大的政党，并使之成为国会中的第一大党，从而担负起组织政党内阁的责任。从此，宋教仁便奔走各地，在不同的场合宣传与推动政党内阁制的确立，其最大的政治目的是放弃在总统问题和军事实力上与袁抗争，而要在国会方面、内阁方面取得优越地位，使袁世凯成为徒具虚位的国家元首。
宋教仁借鉴英美等国的政党政治，主张在中国实行两党制，“一国政党只宜二大对峙，不宜小群分立，”两大政党通过合法手段进行竞争，“进而组织政府，即成志同道合的政党内阁，以其所信之政见，举而措之裕如；退而在野，则使他党执政，而己处于监督地位”，“政党宜两大对峙，希望自党发展，同时希望反对党亦发展，能旗鼓相当而后已”。
1912年7月，同盟会本部召集全体会议讨论改组问题。宋教仁指出：现在内政外交诸多危险，欲图补救全恃政党。会上主张改组的意见占了上风。会议结束后，宋教仁便积极联络政见相似的其它政党，筹备组建新党，希望通过合法的议会竞选，争取议会多数，组织政党内阁。
宋教仁首先谋求与统一共和党合作。统一共和党由于长期受章士钊的影响，早就有了和同盟会合并的意思。在征得孙中山和黄兴同意后，8月5日，宋教仁派代表与统一共和党代表谈判。同时，国民公党也派代表参加，表示愿意加入。三党就党名、政纲、组织等问题进行了讨论。国民共进会、共和实进会知道三党欲合并的消息后，深感自身势力薄弱，难以久立，也纷纷表示愿意加入。11日，五党举行筹备会议，提出要以选举为要务，宋教仁被推举为临时主席。13日，宣布了新党名称为“国民党”，发布了国民党成立宣言，指出国民党的宗旨“以求完全共和，立宪政治为志”，并公布了保持政治统一、发展地方自治、励行种族同化、采用民生政策、维持国际和平等五条政治纲领。25目，国民党成立大会在北京隆重举行，宋教仁以仅次于孙中山、黄兴的票数当选为理事。国民党成立后，一举成为当时中国最具影响力的第一大党。国民党的成立，实现了宋教仁政党内阁制度设计的第一步。
宋教仁十分重视第一届国会的选举，认为国民党在国会选举中的成败，就是民主共和政治能否名实相符的关键。他多次强调，如果国民党“在国会里头，获得半数以上的议席，进而在朝，就可以组成一党的内阁；退而在野，也可以严密的监督政府，使它有所惮而不敢妄为，应该为的，也使它有所惮而不敢不为。那么，我们的主义和政纲，就可以求其贯彻了”。为达到目的，在国民党本部设置了选举科，在各地设分部联合会，积极发动国民党员参加国会大选，一切活动皆着眼于选举。他要求介绍党员，以有选举权为标准，这样党员愈多，将来的议员才愈多。
1913年2月4日，参众两院选举结果揭晓。国民党在参议院获123席，众议院获269席，而参众两院总共870席，国民党占392席，若包括跨党分子在内，将近500席。而共和、统一、民主三党合计仅得223席。
国民党在全国选举的胜利，坚定了宋教仁政党内阁必能成功的信念。此时身在湖南的宋教仁决定返京主持党务，谋商国是。他一路北上，沿途所到之处，均发表演说，批评时政，阐述国民党的政见，宣传只有国民党才能救中国，“为今之计，须亟组织完善政府；欲政府完善，须有政党内阁。今国民党即处此地位”。宋教仁还特地起草了《国民党大政见书》，作为将来国民党内阁的施政纲领。3月初到达上海后，宋教仁和黄兴等在上海召集国民党议员共商大政方针，并达成3点共识：①总统的选举，由各省省议会及蒙古、西藏、青海地方议会为选举机关。②组织政府，采取议院政府制，即国务总理由众议院选出，大总统任命；各部总长由国务总理推定，大总统任命。③地方保存省制，划分中央与地方的权限。针对即将召开的第一届国会，宋教仁提出先制定出一部充分体现民主共和精神的宪法，再选总统，总统只能遵宪法精神行事。
国民党在选举中的大胜及宋教仁的言行，引起了袁世凯的极大恐慌。袁世凯并不害怕国民党用暴力来夺取政权，怕的是革命党以合法手段取得政权，把他摆在无权无势的虚位上。袁世凯深知，欲阻止政党内阁，必须摧毁国民党；要摧毁国民党，必须先除去国民党的领袖。他知道此时的孙中山热衷实业，不欲与其为敌，热衷于政党内阁的只有宋教仁。为了对付宋教仁，袁世凯先使人在其掌控的报纸刊出《某当局之时事谈》及《匿名氏驳词》等著论攻击，又指使所谓的“北京救国团”通电对宋教仁的演说词横加责难、恐吓、谩骂和抵毁。对此，宋教仁发表一系列文章，根据事理加以驳斥。袁世凯见攻击无效，便转而用金钱和高官厚禄收买宋教仁，但袁世凯御人之术在宋教仁身上却完全失效，便亲自策划了暗杀宋教仁的行动。1913年3月20日，宋教仁在上海站准备乘车北上时遭遇暗杀不治身死。宋教仁有关构建近代中国政党内阁制的思想与实践便也随着宋教仁的被暗杀而灰飞烟灭。
2 设计的动因分析
通过对宋教仁从事民主革命历程的梳理，宋教仁力主在中国推行内阁制的原因，无非有以下几点：
首先，宋教仁主张责任内阁制的首要目的就是要限制大总统的权力。宋认为采用内阁制，则总统的权力微小，即使是有野心的人，也不得不就范。显而易见，从当时情形看，宋教仁主张责任内阁制很大程度上是针对袁世凯。因为当时革命党领袖们已经商定，若清帝退位，袁世凯又表示赞成共和，临时大总统的位置就要拱手让与袁世凯。宋教仁不信任袁世凯，想要通过推行内阁制，使“总统命令，不特须阁员副署，并须由内阁起草，使总统处于无责任之地位，以保其安全焉”。按照宋教仁的设想，中华民国若实行总统制，政权则掌握在袁世凯手中；若实行责任内阁制，政权将集中于内阁，革命党人还有机会通过议会竞选来控制内阁。
其次，主张责任内阁制是宋教仁一生追求和践行的有关国家体制的政治构想，是其多年来对中国历史和清末民初政治局面考察的结果。早年留学日本期间对西方各国政治制度的研究与回国后的革命实践相结合，逐步形成了宋教仁责任内阁制的政治理念。他认为内阁制在总统和总理之间的职责权限上进行了制度化的规范制约，是一种制约性较强的责任制，是对总统和总理职位的责任和权力的界定，而不是指向当总统的某个人和当总理的某个人。因此，他坚信责任内阁制必将导致良好的议会政治和政党政治。
再次，是想借此排除封建旧官僚、立宪派在革命队伍内部的势力。宋教仁深知革命的根本问题是政权问题，民主革命的目的就是要建立一个资产阶级共和国政权。但是民主革命成果落入封建旧官僚黎元洪等人之手，宣布独立的各省也多在旧官僚、立宪派的控制之下。他希望凭借责任内阁制，削弱黎元洪等旧势力的影响，将中央政府的实际权力掌握在资产阶级革命派手中。
最后，辛亥革命中地方各省独自运动，革命后逐渐呈现出中央权威骤降，地方分离坐大的趋向。因此，宋教仁主张建立单一制国家政体。认为单一制的行政制度和政府模式，唯一可效仿的便是法国责任内阁制。只有实行责任内阁制，才有利于中央和地方关系的重新整合，强化中央集权。
3 对设计的评价
辛亥革命的胜利果实被旧势力所篡夺，但是以宋教仁为首的一部分革命党人并没有放弃重新执掌国家政权的目标。他们希望通过议会民主制度，利用在议会中占优势的有力地位，开展政党政治，实行责任内阁制。希望通过和平合法的方式，贯彻推行其政纲，使自己立于代表国民监督政府的地位，并达到约束裒世凯的目的。同时，借此达到把中国政治纳入民主轨道，反对封建主义，发展资本主义的美好愿望。它无可置疑地代表了中国资产阶级维护共和，建设民主国家的理想和追求。这较之当时流行的实业救国、教育救国等思想更具时代特色和进步意义，不仅对袁世凯的专制统治是直接而巨大的冲击，而且在很大程度上宣传了民主政治，促进了国人的觉醒。
宋教仁组建国民党以及国民党党纲的适当调整，是为了适应当时政治斗争的需要，确保国会选举胜利这一总体利益。国民党的创立适应了新的“建设时期”的需要，是民初政党政治的一个主要政治主体。与同盟会相比，其建设性正是它所赋予近代中国政党的新的内涵和特征。它以公开的组织，自己的政治见解进行合法竞争，在一定意义上促进了民国政治的发展，顺应了民意。
4 结语
宋教仁的政党内阁虽然没有实现，却在当时社会上竖起了一面坚持共和，反对专制的旗帜。他主张的责任内阁制在一定程度上起到了维护民主与法制，抵制袁世凯专制独裁的作用，也使封建法律文化受到震动，后来洪宪帝制的迅速失败，就是最好的证明。政党内阁制作为民主宪政运动的一次尝试，激发了国民的参政热情，使共和民主观念深入人心。
