第一部分：揭示近代华工大量出国的原因、状况；早期晚清政府对华工出国和海外侨民的认识和态度。正是清政府的放任和敌视政策导致国内劳工输出秩序混乱，国外侨民遭遇悲惨。要改进这一政策，对内必须规范劳工输出，对外必须采用近代外交手段，设领护侨。
第二部分：考察了劳崇光、郭嵩焘、蒋益澧等人在各自广东督抚任上对规范国内劳工输出所做的贡献：劳崇光揭开了清政府管理招工的序幕；郭嵩焘、蒋益澧倡议清政府不断加强管理招工的法律及条约制度建设，保证了华工出国的稳定秩序。
第三部分：分析了蒋益澧、郭嵩焘、曾纪泽等人在晚清海外设领护侨政策的形成过程中所起到的作用：蒋益澧对海外设领有首倡之功，郭嵩焘和曾纪泽利用自己出使之机，初步确立起了中国近代海外领事馆制度，并积极保护海外华民。
以上官员的种种政策极大规范了华工出国秩序；通过设领很大程度上保护了海外华工的正当权益。他们审时度势的政治眼光和强烈的爱国主义、民族主义精神也得到充分体现。以提倡经世爱国思想为主要特色的湖湘文化则是他们做出上述贡献的思想基础。
第一章 绪论
出洋劳工政策问题是晚清中外交涉的重要内容之一，主要经历了三个历史时期，学界目前关于这一问题的研究已取得了不少成果，但关于湖南籍官员对这一政策的影响，却很少有人注意。对这一问题进行研究有利于更好揭示近代中国外交政策的变迁，为当前一些政策的制定提供参考；同时也有利于拓宽湖湘文化的研究视野。
1.1 近代中国出洋劳工政策的三个时期
中国人移居海外，在唐代就已经见于史书记载，但大规模迁移出国是在鸦片战争以后。近代以来，生产革命使得欧洲工业经济获得了极大发展，资本主义生产在追求最大化剩余价值的推动下，对廉价劳动力的需求日益增大，而资本家的贪婪和工业文明发达的结合导致了殖民主义的兴起，在此情况下，人口众多，积弱积贫的中国就成了他们掠夺廉价劳动力的主要场所。几乎整个19世纪，都有大量华工在生活的迫使和人贩子的诱骗下扬帆出海，沦为资本主义世界的廉价劳动力。
对此清政府的反映是迟缓的。近代中国出洋劳工政策大致经历了以下三个时期：
一、19世纪初到1860年，清政府坚持严禁移民的传统政策，顽固地拒绝正视由苦力贸易而产生的问题。早期清政府承袭明制，严禁民人出洋做工，视海外华人为“天朝弃民”，不予保护。对于苦力贸易引发的各种外交纠纷，则更多地交由地方处理，而地方官员并无能力以近代外交方式处理涉外纠纷，导致大量华工的人身安全得不到应有的保障。
二、1860年——1874年，清政府在列强的压力下，承认了中国臣民向外移民的权利，把自愿移民与苦力贸易区别开来，并试图对苦力贸易加以禁止。1860年《北京条约》的签订，中英、中法之间规定了招工在全国范围内合法，民人不准出洋的禁例不废自废，不删自删。同时，各地官员也不断将华工出国的真实情况报告朝廷。清政府认识到这一问题的严重性，态度为之一变，相继出台一系列打击拐匪的法令，并与列强签订了管理招工的二十二款章程。
三、1874年以后苦力贸易基本上被禁绝，清政府开始将眼光投向海外华人，遣使出洋，设领护侨。同治末年，中国劳工在海外受虐待的情形成为国际丑闻，并为清廷所知，出于“朝廷体面”考虑，同时也出于对海外华民的同情，清政府开始遣使出洋，并不断完善使领馆制度，对海外华侨予以保护，这也标志着清政府以近代外交手段处理国际争端的开始。
在这里，近代中国出洋劳工政策包括规范国内劳工出国和保护海外华工权益两个方面的内容。它的变化发展伴随着整个近代中国历史的足迹，反映了中国近代外交史发展的艰难步伐。这一变化发展既有国内政治、经济、文化因素的影响，又受制于世界形势与外国政府的影响，同时在很大程度上与从事出洋劳工政策制定与执行的清政府官员有关，其中尤以湘籍官员劳崇光、蒋益澧、郭嵩焘、曾纪泽最为突出。
1.2 学界的研究现状及本文的选题价值
学界目前关于晚清出洋劳工政策方面的研究已取得了不少成果，庄国土在他的《中国封建政府的华侨政策》一书中将晚清华侨政策从“晚清政府对华侨态度的转变，清朝海外领事馆的设立，清朝政府对待华工的政策，清朝政府争取华侨的专门措施和成效，海外中华总商会和近代华校的建立，晚清时期侨务活动的弊端”等六个方面进行了论述，认为晚清出洋劳工政策的变化是随着国内统治者的需要而变化的；“晚清政府在维护华侨利益方面尽管起了一定作用，”但晚清华侨政策的目的始终以控制、利用华侨为主；其争取华侨经济的政策由于朝令夕改、吏治腐败而奏效不大。海外学者颜清湟在他的《出国华工与清朝官员》一书中就晚清政府对待华工出国的态度，领事馆的设立，对海外华人的保护等几个方面进行了考察，认为清政府在1874年禁止“苦力贸易”后即采取积极态度来保护华侨，1893后清政府和中国外交官更为积极地保护海外华人和归国华侨，尽管作了努力，由于清政府的无能和列强的影响，新的政策却并不成功。袁丁在他的《近代侨政研究》一书中从清政府对待拐匪的态度、驻外使领馆的设置、华侨的国籍问题、光绪年间的中美工约四个方面论述了晚清华侨政策的演变，指出，“清朝政府对华侨的政策，自鸦片战争后发生了巨大转变，在各方面实施了不少保护和利用华侨的措施，并且取得了一定成效”，然而由于中国的软弱，统治者的目光狭隘，使得护侨工作在相当多的时候落空。此外，有关晚清出洋劳工政策的论述也经常出现在研究华侨的一些相关文章中。
但这些著述和论文大都注重对某一事件，某一政策的发展和沿革进行论述，不可避免地忽视了对参与政策制定和执行的一些官员的行为进行分析，对影响近代出洋劳工政策的晚清湘籍官员的研究则更为薄弱。检索民国以来的国内外文献对这一问题进行系统研究的论文、著作尚付阙如，与此相关的研究大多集中在郭嵩焘这一人物身上，如黄小用的《郭嵩焘与新加坡设领》、《护侨先驱郭嵩焘》，刘蔚的《郭嵩焘护侨活动评述》，刘华的《郭嵩焘保护华工华侨》，他们三人一致认为郭嵩焘驻外期间为保护中国海外劳工做出了积极努力，但对郭嵩焘署广东巡抚时处理苦力贸易的行为缺乏深入的考察。至于对劳崇光、蒋益澧、曾纪泽这方面的评价则散见于华侨、外交史著作、论文中，缺乏系统的论述。同时，湖湘文化研究是湖南史学界的一门显学，既存的研究范围很广，却很少有人注意到湖南官员与近代劳工政策这一点。
基于此，本文将近代出洋劳工政策研究与湖湘文化研究结合起来，在阐述近代中国出洋劳工政策的出台、变迁过程中，着重分析湘籍官员劳崇光、蒋益澧、郭嵩焘、曾纪泽所起到的重要作用，以期能够进一步拓宽湖湘文化的研究视野，对我国当前华侨政策以及劳务输出政策的制定提供参考。
第二章 近代早期华工出国状况及清政府的传统政策
鸦片战争以后，国门被打开，由于国内人口过剩态势加重，资本主义世界对廉价劳动力需求扩大，大量华工通过各种渠道被输往国外。清政府坚持传统国策，对华工出国现状缺乏认识和有效管理，对海外华民则采取敌视的态度，对已出国华工的悲惨遭遇不管不问。以上两个因素共同作用导致非法贩运华工的苦力贸易活动的兴起，华工出国秩序异常混乱，亟待规范，海外华民亟需保护。
2.1 近代早期华工出国问题状况
19世纪，西方侵略者在我国沿海口岸掳掠、拐骗当地劳动者运往海外各地，强迫他们从事奴隶式的体力劳动。当时被称为“苦力贸易”或“猪仔贩运”。鸦片战争以后，这种活动更加猖獗。据有关资料的不完全统计，从1845年中国出现的第一批契约华工起，十年中，出国华工达到15万人以上。整个十九世纪上半叶，出国的华工估计为32万人，平均每年为6400人左右。在1850年以后的25年间，猛增到128万人，平均每年为51000多人，比上半期增长了近八倍。大批华工出国现象的兴起在当时是有其国际国内背景的：
国际方面，1814年12月英美签订《根特条约》，迫于人道主义的压力，西方殖民主义国家相继废除了残酷的黑奴贸易，但国际市场对劳动力的需求有增无减。对于殖民者来说，他们获得廉价劳动力的主要来源被切断了。人口众多的中国引起了迫切需要劳动力的西方的关注。马士说：“过去和现在的英国和西班牙的美洲殖民地，特别是秘鲁和古巴的垦殖者，把中国看作是为发展他们的大地产而招募劳工的一个场所。”为解决古巴农业缺乏劳动力的问题，1847年7月3日，西班牙政府颁布了准许古巴使用华工的饬谕。1849年11月17日，秘鲁议会通过一项总的移民法，该法令以引进中国人为主要目的，又被称为“中国人法令”。在输入国法令的鼓励和保护下，外商纷纷来华招募华工。
国内方面，当时的中国，特别是南方地区，不仅存在着巨大的劳动力资源，而且存在着向外流动的强大的推动力。据有关研究成果表明，1700年前后，中国的人口约为1.5亿，到1850年时已达4.3亿。在一个半世纪里，中国人口几乎增长了两倍。可是，田地面积并没有以相应的速度增长，导致人均田地减少。乾隆十八年（1753），人均耕地面积估计为3.86亩，到道光十三年（1833），仅为1.86亩。在当时的生产力条件下，维持最低的生活水平，每人需要约4亩耕地。耕地面积的不足导致农产品供应缺乏，物价飞涨。推动中国劳动力外流的另一个因素是自然灾害频繁。据有关资料统计，在清朝统治的267年间，有92年遭旱灾，190年遭水灾。这些人中有的被饿死，大部分人则迁徙南方，从而使南方人口过剩的态势加重。除了上述经济方面的因素之外，还有政治方面的因素造成劳动力外流。晚清时期，农民起义连绵不断，政局动荡不安。其中影响最大的有太平天国起义和捻军起义，这些起义对经济的破坏极为严重。为了生存，一些农民背井离乡来到沿海城市。
上述各种因素交织在一起，造成农村经济凋敝，南方沿海城市人口集中，劳动力严重过剩。千百万劳动人民处于极度贫困之中，在这种情况下，“谋食之徒往往不择地而蹈”，从而产生了人口外流的推动力。激起外商在华招工的，还有巨额利润的驱动。据官方机构统计，运送一个中国移民到目的地（德墨拉拉）的平均费用为170元，而在目的地每人可以卖到200元，多的时候达到“平均四百元”。
随着苦力贸易的日益猖獗，由此而导致的危害也越发明显，其中最为严重的便是拐骗案件的频频发生。早期外商往往雇用华人掮客代为招工，也没有任何机制和机构进行监督，这些掮客往往来自下层社会中的流氓分子和帮会势力，为了获取金钱，往往无所不为，他们在重利驱使下，为求凑足招工数目，不惜采用绑架或拐骗手法。1874年清政府派往古巴调查华工情况的古巴使团的调查结果显示，在该岛做工的大部分华工是被诱骗和绑架而来。“华工等自中国拐往国外者十居八九，非其愿意承招矣”。这种公然的违法行为极大的影响了社会的安定和普通民众的安全，不断引起骚乱。
另一危害则是苦力们被拐骗之后，在其出洋之前及出洋的过程中常常被限制人身自由，备受非人的虐待，导致为数众多的人在未到达目的地之前就已死亡。据1874年古巴使团在当地华工中了解到的状况称：苦力被拐后“一入到猪仔馆，就出不得门，一下到猪仔船，便不得登岸，任凭锁打，押过大洋”。出海过程中是“紧闭舱底，甚至装入竹笼，锁入铁槛，随意拉打三数人以示威。同帮之人，或病死，或饥渴死，或乘间投海死，不知几许”。到了目的地，则是“卖人行翦辫改装，听任捡卖。”当时由澳门或香港驶往古巴，需航行147–168天之久，而且从中国到中美洲要两次经过赤道地区，气候酷热，苦力食物粗劣匮乏，饮水奇缺，还动辄受到暴虐。这造成19世纪50年代华工运输途中死亡率高达45%。大量史料证明，华工出洋之路是一条血迹斑斑之路。
猖獗的苦力贸易活动使沿海民众的人身安全受到了极大的威胁，也引起了反抗。最早反对苦力贸易的群众运动出现在厦门，这里是早期苦力输出的中心，也是拐骗问题最为严重的地区。1852年厦门大批苦力被迫与英国商人签订契约，等待装船运往哈瓦那，其人数约在8，000至15，000之间，11月21日，对拐骗苦力深恶痛绝的厦门群众捕获了合记洋行雇佣的一名苦力掮客，将他扭送到衙门。为平息民愤，地方官处罚了这名掮客，但既没关闭任何苦力商行，也没逮捕任何外国苦力商人。然而，英国苦力商人赛姆对此温和处罚却并不领情，他带领助手将那名掮客从衙门里强行救出。这一行动激起了群众骚乱。11月24日，大批民众聚集在赛姆的洋行前面，要求交出拐子。遭到拒绝后，愤怒的群众开始攻击洋行，但遭到驻扎在厦门的英国军队的射击，并造成中国民众10到12人的伤亡。事件发生后，厦门地方官接连发布两张告示，要求群众平静，并禁止随处张贴排外告白，使事件最终得以平息。但经过这一事件之后，厦门的拐骗活动有所收敛，苦力贸易的中心也因此转移到了澳门。此后，与澳门一水之隔的广州则成了苦力贸易的重灾区。
2.2 清政府严禁华工出国的传统政策
“苦力贸易”引发的弊端与问题，摆在晚清政府面前。但是，自清初开始，清政府基本承袭明朝政策，一方面禁止人民出洋，也禁止外国人私卖和诱拐中国人；另一方面，视海外华侨为“自弃王化”、“不安本分之人”，拒不采取保护措施。这一政策直至咸丰末年从未改变。
从历史上看，禁止民人出洋是清政府的传统国策。《大清律例》第225条规定：“凡官员兵民私自出海贸易，及迁移海岛居住耕种者，俱以通贼论处，斩。”1842年《中英南京条约》中虽有规定称“凡系中国人，前在英人所据之邑居住者，或与英人有来往者，或有跟随及伺侯英国官人者，均由大皇帝俯降御旨，誉录天下，恩准全然免罪；且凡系中国人，为英国事被拿监禁受难者，亦加恩释放。”但这一条文主要是英国为了保护在战争中为曾为侵略军服务的“汉奸”而制定的，它并没有使中国的传统移民政策受到动摇。在传统政策规定下，运送华工出国显然是一种违法行为，但由于极大的需求和巨额利润的驱使，这一制度并不能有效发挥它的作用。特别是鸦片战争以后，西方列强用战争手段从清政府手里勒索到一系列殖民特权，使中外关系开始发生本质的变化，苦力掠夺逐渐从隐蔽转向公开。苦力贸易最为严重的地区是早期开放的通商口岸城市——厦门、广州、上海等地，厦门则由于其地理位置等特征成为早期苦力贸易的中心。1852年5月17日英国对华贸易监督包令向国内报告说：“中国法律禁止它的臣民离开本土移居外洋。但是人口过多的压力，年复一年地使劳工外流不断增长。仅就本地区（指香港）及其附近而论，短短几个月之内已经有两万人出洋。”
对于已迁居海外的华民，清政府历来视之为弃民，甚至作为“政治犯”和“谋反者”来看待，这种观念来自于清朝入主中原的头四十年中，东南亚华人直接参与了郑成功领导的中国东南沿海地区的抗清运动。对此清政府采取严禁民间海外贸易的法律来对付参与抗清的海外华人。即使在郑成功政权于1683年遭到镇压，海外贸易的禁令解除之后，清政府对作为“政治犯”和“谋反者”的海外华人依然心怀恐惧，认为：“海外有吕宋、噶喇巴等处常留汉人，自明代以来有之，此即海贼之薮也”。至于外国船只，允许其自由来往，但出海时：“不得夹带华人，违者治罪”。1712年，康熙皇帝诏令：“所去之人，留在外国，将知情者同往枷号三月。该督行文外国，将留下之人令其解回立斩。沿海文武官员，隐匿不报者，从重治罪。”此后的清政府统治者基本上都抱着这种态度。1740年荷兰殖民者在印尼巴达维亚屠杀近万名无辜华侨，史称“红溪惨案”。清政府的反应竟是：“所杀戮者皆彼地之汉种，自外圣化者也，圣朝又有何责焉。”认为他们是“内地违旨不听召回，甘心久住之辈，在天朝本应正法之人，其在外洋生事被害，孽由自取。”乾隆帝还对荷兰来使说：“莠民不惜背弃祖宗庐墓，出洋牟利，朝廷概不闻问。”
1854年各国提出修约，其中要求华工出国合法化，也遭清廷拒绝。甚至在四年之后中美谈判《天津条约》时，美国公使列威的代表杜邦与直隶总督谭廷襄讨论保护华民问题，谭氏竟说：“敝国大皇帝抚有万民，漂流海外者，何暇顾及……敝国大皇帝之富，不可数计，何暇与此类游民，计及锱铢。”
2.3 咸丰朝沿海地方官员对华工出国的态度
苦力贸易的猖獗状况是沿海一带的地方官员无法规避但又不愿正面的问题：他们怀有华夷之分的传统心理，以与西夷平等交涉为耻。战争的失败和通商口岸的开放，使那些地方官对洋人又平添一份惧怕。因此，他们容忍苦力贸易在不威胁法纪秩序的范围内存在。厦门有几间大猪仔馆，距海关仅数步之遥，大量运往海外的苦力就在这些猪仔馆交接装运。然而，地方官却保持缄默。1852年8月，英国对华贸易监督包令在致英国外交大臣马姆兹伯利文的信中说：“中国当局没有在任何方面对移民进行干涉，一切有关移民出洋的行动都是公开进行的。各地到处可以看到通知船舶开往加利福尼亚的日期，劝告人们不要错过前往‘金山’发财机会的招贴。没有人为意欲出洋的人设置任何障碍。”英国驻厦门领事馆报告说：“中国的官吏们不愿也不敢制止人民出洋，他们总是有办法从听任某一种违法犯禁行为的长期存在中为自己捞取好处的……何况，禁止外国人招募华人出洋还会与外国人发生冲突引起交涉，惹出麻烦”，“厦门的中国地方官显然对于苦力出洋不加过问，或采取任何官方行动。”
但同时，地方官员又要恪守职责，维护地方安定。严禁华民出洋的律例依然存在。于是，当绑架苦力之风盛行，法纪秩序受到威胁时，这些地方官往往是对内安抚，对外妥协。正如海外学者颜清湟教授所说的：“如同对待鸦片贸易一样，他们避免处理移民问题，并容忍苦力贸易在不威胁法纪的范围内存在。如果他们为形势所迫，不得不与外国人交涉移民问题时，他们宁愿谋求妥协而不是反抗；只要他们的权力没有受到公开挑战，他们就准备向外国人让步。万一发生危机，他们也只是想会同上级来解决问题，避免打扰朝廷”，对于海外华民更是无人问津。
第二次鸦片战争爆发后，英法等殖民者出于工业利益的考虑，为减少在华招工中的阻力，垄断华工输出，迫切要求清政府承认移民自由。咸丰七年（1857）底英法联军占领广州城，成立联军统领衙门，强迫柏贵殖民政府出台地方政策承认招工合法。
咸丰九年四月九日在英法联军的压力下广东巡抚柏贵出告示宣布允许人民“任便与外人立约出洋”，同时严禁拐匪拐卖人口出洋，以“审明正法”相戒。实际上，南海、番禺两县知县于四月六日在侵略者指令下，就已发布告示说，招工者如与华工“各自甘愿共同协议，自毋庸阻其随外人出洋。”这显然是一种越权行为，然而柏贵没有追究，而且仿效其行事，并未按惯例向朝廷请示和报告，就擅自废除清朝不准民人出洋的禁令。柏贵政府的这一政策只能是助长拐匪的气焰，使他们在拐骗、劫掠劳工时更加肆无忌惮。尽管在告示中也有招工须得工人“情甘自愿”之语，但由于缺乏切实可行章程的规范，使得“自愿”和惩处拐匪的规定成了一纸空文。1859年6月，就在柏贵等发布告示两个月后，英国驻黄埔副领事便报告：“拐骗绑架行为仍然毫无阻拦地在这里顺利进行。我相信，拐贩猪崽的买卖有增无减。”
从这个时期起，英法等国派到中国的外交及领事官员，则成为从事苦力贸易不法商人的保护伞。他们设计哄诱甚至公然绑架普通百姓拐卖出洋，闹得广州城内人心惶惶，民怨沸腾。英国驻广州领事阿里国致英国驻华公使包令文中说：“在本口岸，与苦力贸易有关系的欺诈和暴力行为，最近一个时期，达到如此猖狂的地步，以致居民普遍感到惊惶，随之而来的是群众情绪激昂，大有起来闹事的样子……现在在广州没有一个中国人能在离开自己家门之后不冒被拐的危险。甚至在大白天，通衢广众之间，也会有人被拐匪捏造诓言，或借端索债绑架而去。被拐的人就此成为拐匪手中的俘虏，按每一个人头值多少钱卖给猪仔头或苦力贩子，运往外洋，从此踪迹杳然，永无下落。”在此情况下，人民对洋人的惧怕变成了反抗的怒火，民夷关系一度紧张。同一时期发生在上海的华夷冲突事件也使大部分在广州的外国人认识到“中国人的愤激情绪现在虽然可以用英、法两国的强大占领兵力加以镇压，将来一旦联军撤走，中国人积下的怨仇难免爆发出来，而使某些外国人遭到灭亡。”他们也希望能有一个妥善的措施来处理劳工出国的问题，制止拐匪的泛滥猖獗。
第三章 湘籍官员对规范华工出国所做出的贡献
随着时间的推移，有关华工出国的种种问题日益突出地摆在清政府和各级官员，尤其是东南沿海地方官员的面前，必须对传统的移民政策做出改变，对华工出国现状进行规范。而这一时期先后担任广东督抚的三位湖南籍官员劳崇光、郭嵩焘、蒋益澧最先认识到这一点，他们在任上分别采取了一系列较为合理的措施和政策，为禁绝苦力贸易，规范华工出国做出了极大的贡献。
3.1 劳崇光揭开了清政府管理华工出国的序幕
柏贵在承认“招工合法化”不久，于1859年五月病死，其后湘籍官员劳崇光出任两江总督。在未经朝廷准许的情形下，劳崇光代表广东政府创立“广州制度”，确立招工合法，打击拐匪活动，出台招工章程，从而揭开了清政府管理华工出国的序幕。
3.1.1 改变传统政策，转“堵”为“疏”，出台章程，打击拐匪
咸丰九年（1859）劳崇光出任两广总督，入驻广州城。劳崇光（1802—1867），字辛阶，湖南善化（今长沙）人。少时聪慧好学，道光五年（1825）为拔贡，同年考中举人。十二年（1832）考中进士。长期在京师任职，先后在山西、广西任地方官员，在参与镇压太平天国等农民起义过程中，云贵总督等上疏称他：“崇光有胆略血性”请“重其事权”。咸丰九年四月，劳崇光调任广东巡抚，兼署两广总督。九月实授两广总督，以耆龄为广东巡抚。时值中英、中法《天津条约》签订之后，“英军犹踞广州城，前任总督黄宗汉，巡抚耆龄等，皆驻外县，不敢入。”劳崇光受命后，认为大局已定，兼程抵达广州。随从僚属劝其暂居肇庆，待英法撤军后再入。皆谓一入省城必受洋人挟制，犹担心重蹈叶名琛的覆辙。劳崇光殊不以为然，曰：“吾奉天子命来为督抚，不入城将焉往？”遂独备仪从，坦然入城，城外万人夹道来观，城内联军知其无所惧，乃列队郊迎。其后崇光居城内，日与联军相周旋，虽“论事析以理”，但实处于英法侵略者的严密监视之下。据耆龄奏称；广州城内“每日有夷人二名，常在督臣署中，往来文报，该夷均登号薄，此外各衙门夷人亦间或前往察看文卷，乃至各官举动，夷人无不周知。”
上任伊始劳崇光就召集联军统领衙门代表和一些当地士绅共同商讨招工管理措施，起草了五款章程，在这一章程中提出设立公所招收华工，招工所内劳工出入自由，招工过程应由中国官员监督等五项基本精神。1859年10月26日由英属西印度招工专员奥斯汀提交总督府，次日劳崇光正式批示允准，并于28日出示告示向民众予以通告。告示中称：“现接联军统领衙门委员知照，英国政府派遣招工专员前来广州，拟于招工送往英属西印度。该员并已拟就章程，拟令自愿应雇出洋之人，投英国招工公所，商议承工条件，订入明文契据，由外国招工专员会同本部堂所派委员详细审核，督视签押，庶不致有欺诈诱骗之弊。本部堂细查所拟章程，深为妥善，可以允行。”同年11月5日奥斯汀领到了统领衙门发给准许招工的执照，在其所租广州西关的房屋内正式设立了当时中国第一个官方承认的招工公所，开始招工，开创了公所招工的先河。此后广东政府又先后出台了一系列相关的管理章程，成为以后各国设立公所的范本。
“合法化”章程规定无约国不得招工，英国显然处于垄断地位。秘鲁、古巴、西班牙、美国、比利时、欧登堡等国的招工人员躲避地方官的监督，在离广州较远的长洲黄埔洋面停泊屯船继续唆使拐匪拐骗、强卖华工出洋。因此，要保证这一政策得到很好的实施，把劳工出洋纳入制度化法制化的轨道，打击拐匪就成了题中应有之义。劳崇光认为：“查设谋、强卖华工出洋与情愿往外国操作获利者，大有不同。其自愿出洋者，应听其便，其前非情愿，被人强行拐卖者，为害莫甚于此，亟应严禁，以尽保护良民之职。”为此，他严令禁止，并拿获拐匪正法，以刹歪风。“至于拐匪，应及早悔过自新，痛改前非。若胆敢故违，执意为非，则定行缉拿尽法严惩，决不宽贷。”他先后在长洲等地拿获拐匪二十九人，其中十八人被“处以极刑”。
在打击国内拐匪的同时，劳崇光还加强了对运输华工的外国船只的监管力度。对黄埔洋面上的外国船只进行严格盘查，并将查出的被拐华工全部释放。他照会英法联军统领衙门称“本部堂以为前此拐匪之胆敢犯法逐利公然掳人，实缘黄埔等处泊有外国屯船专事收买不幸被拐之猪仔。外国屯船之为拐匪掠骗人口祸根，已属了无疑义。”因此他呼吁“嗣后应明定条规，永禁安设屯船收购猪仔之弊，庶免良民受害，而固各国和局。招工章程亦应各国适用，一体遵行，则彼此交往之间长保和谐矣。”嗣后的几个月中，法国、西班牙、美国、比利时、欧登堡等国家出于舆论的压力纷纷效仿，1860年3月前后都相继成立了招工公所，设立公所的地址也由原来的只许在广州一地扩展到了汕头。在此期间，这种“公所制度”也逐步确立，趋于完备和成熟。主要表现在以下三个方面：
一、统一制度法规。先是，各国设立公所之前都曾拟订一个章程报送劳崇光审批，设立之后则以各自获准的章程进行管理。这样一来，各公所的章程就不尽相同，不便于对招工进行有效的管理，因此就需要一个统一可行的章程来规范。1860年2月18日劳崇光在批准汕头设立招工所的照会中颁布了《外国招工章程十二条》，作为各国在华招工的统一规范。章程的主要内容有：外商必须在有中国地方官批准的情况下设立公所进行招工，对于违反招工章程的公所，地方官有封闭的权力；公所的整个招募过程包括张贴广告、公布合同式样、确认工人是否是自愿以及在公所内工人的待遇，安排华工运输等均由中国官员负责监督，并订有严格的执行程序：首先“各招工所必将合同式样并公所内各项规条粘贴大门以及公所人所共见之地，以便众人随时一览而知”；中国官方派出管理招工税务司、委员每日亲往公所，问明本日招工人数，注册每名工人的年貌、籍贯、住址、家属，“并将招工合同给本人一纸，令人当面朗读给听，逐字讲解，以便合同内所议各条本人均得知晓。”给四天时间考虑，然后再次询问本人是否情愿，确实情愿者签字画押，等候下船，并登记到册，制成“验单”；工人下船之后出海之前，招工税务司及委员仍需到船上查看在船工人与事先登记的“验单”是否一致，才准船只出海。
二、建立官方机构。在劳崇光看来，如果设立一个专门的管理机构，依照招工章程进行管理，不仅可以杜绝拐骗之风，而且还可以监督有约国家的船只、商行、招工所，取得有约国领事的协助，避免贫民为拐匪诡计所害。1860年一月，劳崇光同“统领衙门”一起设立了管理招工委员会，这一委员会“有英国人、法国人各一名，中国人一名或数名组成，个人的职衔一律称管理出洋移民事务检察官。他们实施检查的目的，是保证每一个出洋苦力不致在完全明了对他将具有约束力量的契约性质，和约内所列各项义务之前，便贸然在契约上签字，并保证使每一位出洋苦力不致违背自己意愿，触犯本国法令而背井离乡远适外洋。”他们的职责包括每日亲赴各招工公所查核新增报名出洋的人数，并对每人的状况予以详细登记，按照章程所定程序询问出洋人员是否自愿，在规定时间内监督劳工与招工人员订立契约并处理招工所内的不法行为等等。这一机构的设立虽然打上了殖民主义统治的烙印，但它在很大程度上保证了招工章程的有效实施，特别是在处理招工过程中涉及同外国交涉的问题上确实起到了一定的制约作用，促进了招工的有序进行，成为新制度得以贯彻的机构保证。
三、宣传出洋章程。劳崇光看到，一部分出洋劳工确实贫困无依，无法生存，海外谋生，情甘自愿，“此等人口，可令其前往，毋庸阻拦”。这与拐匪拐骗和掠卖人口在性质上是不同的。所以在商订《招工章程》之后，即发布告示，还派员联同洋人分途到广州附近乡村广泛宣传招工制度，力图家喻户晓。这样一来，就“敞开了劳动力供应大门”，“涌入公所报名出洋的中国人，多到无法收容的地步。”在此基础上组织规范运营，公所的设立和官方机构的活动，使外洋招工得以合法有序地进行，大批的中国劳工通过正常渠道同外国公司签订契约出洋承工。仅就1860年3月7日统计的广州英国招工所招工数字来看，自设立之日起四个月内运往英属西印度的移民人数就高达1830人之多。由于没有了外国屯船的支持，拐匪的活动也有了很大的收敛。这表明公所的设立对禁绝“苦力贸易”是有很大成效的，华工出国也沿着秩序化的方向发展。
这一制度当时被称为“公所制度”，又称“广州制度”。它是在“苦力贸易”已经难以禁绝的形势下，英法联军已经占领并以“联军统领衙门”名义统治广州的情况下，劳崇光作为两广总督所做出的无奈选择，但无疑也是在无奈之中的明智之举。因为如果没有这一政策的出台，积弱积贫的清政府依然没有能力禁绝“苦力贸易”的进行，只能使华工出洋变得更加无序，出洋华工所遭受的苦难更加深重。而它的出台在很大程度上打击了日益猖獗的拐卖之风。当然，这一政策也难免有它的缺陷，首先对于华工在运输过程中及在国外的生活、工作条件没有任何保护性的规定，只能任其自生自灭。其次从事实上来看，“苦力贸易”从19世纪四五十年代兴起到19世纪八十年代逐渐趋于低潮的三十余年的时间当中，拐匪的活动从来都没能被禁绝过，尽管每年都有大批人因此被处死。由于有外国贩奴势力的撑腰和拐卖劳工的巨额利润，许多人都不惜铤而走险。主要根源还在于清政府对于外商的不法行为不能进行强有力的打击，再加上一些地方官执行不力，也就使得这一罪恶的贸易无法彻底禁绝。
我们还应该看到的是当时清政府当局的懦弱和国势的日益衰败，中国的外交声音是十分微弱的。因此要真正达到完全的自愿出洋和劳工在海外的合法权益得到保障不是靠一两个官员的努力就能够做到的，而制度健全也决非一日之功。
3.1.2 劳崇光对传统移民政策的挑战
在劳崇光之前，清政府始终都没有取消对华民出洋的禁令。鸦片战争之后，中国的外交日趋软弱，对于华民出洋除了命令地方官员严打拐匪之外，也只能采取听之任之的态度。1854年闽浙总督有凤奏报外国船只拐骗华工之事时，咸丰帝朱批“知道了”而未加理会。1859年7月钦差大臣何桂清呈《上海洋人拐骗华工出洋激成众怒折》之后，清廷的上谕也只是“著即饬令一面访拿代夷拐骗之匪徒，就地正法，并一面查明下手误伤夷人之人，照例治以应有之罪，以期情法两平，无枉无纵。”事实上没有提出什么从根本上制止“苦力贸易”的措施。在这种情势下，沿海各地的官员也大多采取消极观望的态度，一方面他们意识到华工出洋已成难以禁绝之势，另一方面，他们又不敢对传统的国策有所干犯，只能对外国人提一些不关痛痒的抗议。
劳崇光在广州的作为实际上已经是违背了清廷的相关法律，因此他并未将这一事情上报朝廷，而是先斩后奏。作为一个封疆大吏这样做确实是要有很大的勇气并且要承担很大的政治风险的。咸丰十年（1860年）闰三月河南道御史杨荣绪即为此事上奏朝廷说：“臣闻粤东省城自夷人窜入以来，居民已不聊生，近年更有一种匪徒拐掳良民，贩于夷人，男女被拐者数以万计……该地方官不特不禁止，且出示听人自卖，于是匪徒益肆行无忌，公然纠众，日以掳人转卖为事。”咸丰帝闻知为之大怒，传谕广东巡抚耆龄：“查明即行严禁，从重惩办，以期匪徒敛迹，内地良民不致为该夷所掠。并查明出示听卖之地方官，从严参办，毋稍徇隐。”耆龄遂将劳崇光准许设馆招工之事如实上奏，但这时的清政府正是内外交困，太平天国农民起义风起云涌，英法挑起第二次鸦片战争，战事日益吃紧，清廷根本就无暇对此类事件提出什么根本性的解决方案。后来咸丰帝的朱批也只是轻描淡写地说“知道了。”这种态度也基本上是默许了“广州制度”的推行，这也许体现了清政府一种不得已的苦衷。
3.2 郭嵩焘规范华工出国的措施
劳崇光离任后不久，1863年郭嵩焘就任广东巡抚，针对“招工合法”的新形势，上奏朝廷出台“禁卖人口法令”打击非法招工；并参与制定管理招工的《北京章程》，为这一时期华工出国政策的确立做出了贡献。
3.2.1 “合法化”初期清政府对招工问题的态度
1860年9月21日英法联军攻占北京，逼迫清政府“换约”。恭亲王奕忻等在谈判时，发现英法均在条约中增加了1858年《天津条约》所没有的准许华民自由出国的条文，但仍不得不在条约上签字。恭亲王在奏折中解释道：“臣等查该夷屡次照会，声称悉照天津原定条约，何以忽有增添，原应据理驳斥。无如自入城以来，我之藩篱既失，彼之气焰方张，一经驳辩，难免不生事端，若稍涉迂拘，请旨遵行，既恐夷不能久待，另生枝节，又迹涉推诿，非圣主委任之意。……华民出口一节，为害较甚，所幸尚有会同各省设立限制。……虽诸多违碍，但关系大局，未便过于拘泥，因即允其叙入续约章程内。”清朝统治者很清楚，准许华人自由出洋意味着传统的海禁政策破产，所以“为害较甚”。但在侵略军枪口之下，却又不能不满足西方列强的要求。1860年10月24日，中英两国正式签署《北京条约》，条约中清政府不得不承认外商有权在华招工的既成事实，中英、中法《续增条约》第五款、第九款分别规定“大清大皇帝于即日降谕各省督抚大吏，以凡有华民，情甘出口，或在英（佛）国所属各处，或在外洋别地承工，具准与英（佛）人立约为凭，无论单身或愿携带家属，一并赴通商各口，下英（佛）船只，毫无禁阻。该省大吏宜适时与大英（佛）钦差大臣查照各口情形，会定章程，为保全前项华工之意。”而其他各有约国也根据片面最惠国待遇享有了这一权利。
合约签订后，或许是对移民的实际状况仍缺乏了解，或许是不愿意接受被迫接受的条件，清政府并没有彻底放弃关于移民的禁令，而是改由地方官设法加以控制。许多地方官从不同的方面对《北京条约》做出自己的解释，并付诸实践，力图尽可能地限制“合法化招工”。1861年英法联军撤出后广州政府迅即宣布非缔约国不准在广州招工。同治三年七至八月间，法国驻汉口、九江领事要求在江西设局招募华工，并要求地方当局协助，为江西巡抚沈葆桢所拒绝。法领事对此极为不满，官司到总理衙门处，总理衙门答称：“领事所请设局出示，本为条约所不载，而会定章程则条约载有明文，但华民必须情甘出口者，方准应募，……应如何定议，宜由该国大臣就该口情形会定。”于是仍将处理权交给沈葆桢。其实在签订1860年《北京条约》时，总理衙门就已经把“限制”招工出洋的最后希望寄托在各省地方官身上了。他们本身不敢公然与列强对抗，便把责任推向地方，希望地方当局或多或少有所挽回，沈葆桢的态度可谓与之不谋而合。
另一个很好的例子是同治三年八月至同治四年一月，两广总督毛鸿宾就法国招工去古巴事，与法国领事进行了多次交涉，力图加以阻止。毛鸿宾认为，条约原规定英法等招工只能限于英法本土及殖民地，不能代第三国即无约国招工出洋。否则，“不特无约国皆得援照效尤，纷纷干渎，且招去华民，可以任其辗转贩卖，弊端百出，无以保全华工。”在一封信中，他流露出真实想法：“弟非不知外国招工，断难禁绝贩卖之弊，果能禁止华民出洋，概阻外国招工，使之弊绝风清，岂不大为快事。无如华民已有情甘出洋，竟非法国所得禁止，既不能自禁华民之出洋，而欲阻外国人之招工，势必不行，转贻口实。况条约已定，又岂可自我先开违约之端。惟有按照条款，严定章程，密示限制，并切嘱委员等留心稽查，随时劝谕华民，勿自轻率出洋，以期挽救万一。”这种心态也许代表了当时很大一部分地方官员的态度。在法领反复争论之下，毛鸿宾始终没有退让，拒不允许在广州由法商招工去古巴。法领事只得转请法国驻华公使再三向总理衙门施加压力，终于迫使清政府答应了法国的要求。这个事件充分表现了清政府那种半殖民地政权的矛盾心态。一方面，力图尽可能地挽回不平等条约中已丧失的权力和利益；另一方面，只要西方侵略者稍微虚声恫吓一番，便立即退让，不敢与之正面对抗。总理衙门本来试图通过地方当局对招工出洋暗中加以抵制和限制，但如果由此造成与西方列强直接冲突，它就会转而让地方官让步，而不过问地方官原先是否秉承其旨意。
3.2.2 郭嵩焘对规范华工出国的贡献
正是由于中央与地方政府的消极态度，使得新的招工章程迟迟没有订立，这事实上是堵塞了外商在华招工的正当途径。在这种情形下，苦力贸易猖獗也就在所难免了。
郭嵩焘是这个时期赞成华民出洋谋生的官员之一。郭嵩焘（1818-1891），字伯琛，号筠仙，湖南湘阴人。自幼跟随父亲习诵诗书，十七岁考取秀才，就学于岳麓书院，与曾国藩、刘蓉有同窗之谊、换贴之交，后来与左宗棠成儿女亲家，又结交了李鸿章、江忠源等清末名士，他们以朋友相交，书信交流，相互砥砺。郭嵩焘对王夫之“严以治吏，宽以养民”的政治思想，以及尊实有、务实行的实学思想和势利统一的历史观都有比较深刻的理解，并在政治实践中身体力行。1841年2月正当鸦片战争时期，郭嵩焘以幕僚身份来到浙江海防前线“愤然言战守机宜”，参加抗英斗争。中国的惨败对他的思想刺激很大，从此开始留心外国情况。1852年太平军起，郭嵩焘亲到曾国藩家劝其起兵，随后他追随曾国藩充当幕僚成为湘军中定计决策者之一，后又书劝左宗棠出山，为湘军的兴起有首创之功。
史实证明近代从事外交是一件及其困难的事情，抵抗性强虽然会赢得好的名声却又可能引发战争，这是清政府所不愿意看到的，处分在所难免，林则徐及叶名琛等就是例子。温和的外交政策却是很难为国人尤其是士大夫阶层所理解，攻讦甚至谩骂随之而来，名声随之败坏，郭嵩焘即是例子。我们知道郭嵩焘仕途及其坎坷，先后两次罢官归隐。出使英法又在骂声中归国，不为世人所解。他做事做官务求实际不务虚浮，又较早地接受近代资本主义先进思想，敢于批判封建文化的守旧风气，以致不容于当时之世，死后虽经李鸿章保奏亦未得朝廷封谥。在处理华工出国问题及设领护侨问题上，他敢于突破陈规，因地因时制宜，为近代中国出洋劳工政策的完善立下了汗马功劳。
1863年郭嵩焘就任广东巡抚。他认为，中国向海外移民已形成不可抗拒之历史潮流，必须正视这个问题，而不是回避，应改禁止为疏浚。他上书提出：“凡洋人招工，准其开设招工所，听人自投。”这一点与劳崇光不谋而合。他遵照中英双边的规定，准许英国人在广东招工。作为广东巡抚，郭嵩焘深知广东人多地少矛盾的突出。他认为太平天国起自广东，不是偶然的，重要的一条就是众多的农民失去了赖以生存的土地，当有洪秀全这样的人揭竿而起时，响应者便趋之若鹜若蜂了。所以，他在广东动员“南海、番禺、香山（今中山市）、东莞、新会各县地广人稠之地”的人民去英国人主办的“招工所投充，赴外洋谋生”，以免“沦为盗匪”。
而对于拐骗贩卖人口出洋以牟暴利的人贩子，郭嵩焘主张严惩不贷。同治三年（1864）八月二日，他联同两广总督毛鸿宾上奏朝廷说“广东近年掠卖人口出洋之案，例无专条，而情节特重。缘英法各国开垦南洋诸岛，募人佣工。奸猾之民，因此而掠卖人口渔利。屡经拿案，未一严惩。亟极遂至横行。愚民被其诱胁，动辄数十百人载出海外，与洋人交易，多索买价。被卖者语言不通，自以为受佣雇工。一经出洋，永无下落”。经常是“人口数十关闭仓底，谓之卖猪崽”。因而他建议朝廷“宜明定罪名，设计诱骗掠卖者皆斩”。总理衙门会同刑部议复，认为拐卖人口出国情节严重，应从重治罪。刑部遂定律：“诱卖人口之内地人，查有诱卖实情，无论曾否威逼，是否拐骗，均照该督等所奏，为首斩立决，为从绞立决。”这条法律经皇帝批准后立即开始生效，它是鸦片战争后有关华人出洋的第一个专门法律，对惩治拐匪提供了法律依据。被称为“1864年禁卖人口法律”，与通常内地掠卖人口为首绞监候，为从流放相比，这个规定对拐匪的惩罚极为严厉。根据新的法律规定，郭嵩焘积极采取行动，严惩了一批在外人招工中贩卖人口的人贩子，使一度在广东东莞一带猖獗一时的贩“猪仔”活动有所收敛。
由于缺乏行之有效的制度规范，有关外商招工问题层出不穷，地方与各国公使有关招工的冲突交涉不断。这也引起了清政府中央的注意，在英法等国家的催促下总理衙门开始酝酿出台新的招工章程。在新章程的制定过程中郭嵩焘也是付出了巨大努力的。1864年底总理衙门趁海关总税务司赫德赴广东之便，让其“详细酌拟章程呈请两广总督部院毛广东巡抚部院郭会同核定，咨由本衙门以凭核办”。赫德到达广州后，便在劳崇光原拟招工章程十二条的基础上，开列招工章程十七条，呈交时任两广总督毛鸿宾及广东巡抚郭嵩焘商定。郭嵩焘对此积极策应，认真参与会商，他在赫德和毛鸿宾所商讨章程的基础上又提出两条建议：其一、建议将有关惩治拐匪的法律条文列入章程，“现在奏奉谕旨：饬部核议，加重掠卖罪名，原期辟以止辟，而寻常之文告，愚民每玩忽之。如将现议罪名摘录一条，附于章程之末，将来外国人招工时录贴公所，使略卖罪名，人人共知共见，匪徒不敢逞其奸诈，愚民不致悮犯刑章，则所保全益非浅鲜。”这样能使惩治拐匪的禁令为更多的人所知，避免了“愚民”“悮犯刑章”，对拐匪则起到了很强的威慑作用。其二、督抚海关如对是否有疑犯改名出洋，或者工人是否情愿出洋有可疑之处者，有权起出询问。此条在赫德等人拟定的章程中均有提及，只是表达含糊，容易引起争执。有鉴于此郭嵩焘提出改为：“工人或在公所，或已下船，经督抚海关查得某人情形可疑，或有犯罪改名情弊，即饬开公所之人起出，送案查询，不得违悮。”
制度条文语言的准确表达有助于防止制度漏洞的出现，在这一点上，郭嵩焘是极其认真的。最终郭嵩焘的这两条建议都得到采纳。他们共同拟定招工章程十九款，总理衙门以此抄送英法公使。经过漫长而又艰难的谈判，1866年3月5日，总理衙门与英法最终签署了《北京章程》，即管理招工章程二十二条，成为规范外商招工的新条例，这一章程充分包含了在整个招工过程中对华工的保护——从招募到用船运送，包括他们在外国的福利以及他们的安全回国等等。它是清政府有关海外移民的最重要法令之一，是清政府按照自己的主张来管理招工并用它认为合适的方式来保护移民的第一次尝试，也是政府首次视保护海外移民为其应尽之责。郭嵩焘在制定过程中所付出的努力对于健全章程条文起到了重要作用。
3.3 蒋益澧对华工出国管理政策的完善
1866年，蒋益澧接替郭嵩焘担任广州巡抚，他制定了更为严厉的法令打击拐匪，使得清政府的打拐法令最终确立，为禁绝苦力贸易提供了政策保证。
新的招工章程制定后，总理衙门照会美、俄、德三国公使，初时，英法美德俄比公使先后都表示愿意遵照实行。但后来英法两国自食其言，于1868年联合西班牙照会清政府，宣称22条有拦阻劳工出洋之意，英国公使更是辩称招工章程有违《北京条约》，因为《北京条约》中是要求各省大吏与大英钦差会定章程而不是要求两国会定章程，从而拒绝承认其有效。他们就此与清政府反复争论，并由英法提出新章程，引人注目地删去拐匪治罪的附加条款。对此，总理衙门毫不退让，认为“本衙门有保全华民之权，既经定此妥章，即不能率行更改，致令奸民再从中设法掠卖。”同时又说朝廷既已批准，无法更改。于是单方面宣布实施招工章程22条，不遵守22条者不得在通商口岸开设公所招工。但是，新招工章程的有效实施却在很大程度上取决于各条约口岸的外国领事以及各国招工官员的合作。没有了英法等国的参与，其他苦力贸易的主要从事者西班牙、葡萄牙、秘鲁等国也拒不遵守，使得新章程的实施效果大打折扣，不法商人继续依托澳门这个苦力贸易中转站，勾结国内拐匪频繁活动，致使广州一带拐卖人口形势更加严峻，并且诱拐妇孺的情形也开始出现。
蒋益澧（1825-1874）湖南湘乡县人，字芗泉。咸丰初年以文童投身曾国藩的湘军。蒋久在曾国藩帐下为将，后又跟随左宗棠征战多年，曾的严谨务实，左的忠介爱国对他的影响是深远的。
蒋益澧为人赣直且急功近利，素为曾国藩等持重者所不喜，但他的勇于任事、身先士卒却深受左宗棠欣赏。左宗棠入浙作战依之为臂膀。1866年蒋益澧以军功累迁至广东巡抚，在任上他裁减太平关税4万两，撤销收税丁胥，改由巡抚直接派人征收，以杜弊端。对广州城内专为外商外办机构“欧洲人公所”不卑不亢，遇公事则析之以理，不稍假借。其措施颇为守旧者所不乐，为两广总督瑞麟和闽浙总督吴棠所劾。吴棠奏称：“蒋益澧久历戎行，初膺疆寄，到粤东以后极思整顿地方，兴利除弊。唯少年血性、勇于任事，凡事但查其当然，而不免径情直遂，以致提支用款，覆发勇粮及与督臣商酌之事，皆未能推求例案。”其后蒋益澧受到降级处分，被发往左宗棠军营听差，前后任职广东仅有一年。但他对出洋劳工政策所作出的贡献却是不容忽视的。
蒋是一位敢做敢为的官员。尽管没有材料证明他在广东巡抚任上就劳工出洋问题同外国人进行过什么交涉，但可以肯定的是华工出洋问题引起了他的注意，并且为改善其现状付出了努力。针对当时广东屡禁不止的拐卖华工状况，同治五年（1866）十月他与时任两广总督的瑞麟联名上奏主张制定更加严厉的法令制止这种行为。奏折说：“应请嗣后遇有诱拐人口，贩卖出洋，被诱之人并非情甘出口，不论所拐系属男妇子女，及良人奴婢，已卖未卖，曾否上船出洋，及有无借洋人为护符，但讯系诱拐已成，为首斩立决，为从绞立决，各该地方官护犯审实，立即录供解省，由臬司复审转解。臣等提勘后核其情复相符，即饬将拐犯先行正法。”清廷迅即颁布上谕予以批准，“拐卖人口出洋之奸徒，请于审明后即行正法等语所见甚是。此等奸徒以诱拐人口出洋为渔利之计，其情罪实为可恶。著即照该督等所拟，于审明后，为首斩决，为从绞决，由该督抚提勘后即行正法，以挽颓风。仍著将决过人犯三个月汇奏一次，以凭查核。”这就成为新的惩治拐匪法令。通过这一法令地方督抚无需报请刑部批准便可将拐匪就地正法。而且，一旦发现诱拐行为——无论被拐掠者是男人、女人还是儿童，不论他们是否已被装上船，也不管这些拐匪是否仰仗洋人庇护——其主犯均就地斩首，从犯绞杀。这一法令较之1864年禁卖人口法律更为严厉，它成为1866年以后一段时期内惩治拐匪的指导性法律。非常之事须用非常之法，正是由于这一法令的威慑性作用及沿海地方官员的积极行为，才使得苦力贸易活动最终在1874年基本得到禁绝。
第四章 湘籍官员对设领护侨的贡献
海外设领护侨是近代中国出洋劳工政策另一个重要组成部分，遣使设领对于保护海外华人、利用华侨力量、促进外交关系等方面都具有重要意义。最早确立这一制度的任务又历史性的落在了郭嵩焘、曾纪泽等早期出洋的晚清使节身上，而蒋益澧最先提出这一问题为朝廷对海外华民观念的转变起到了重要作用。
4.1 蒋益澧首议设领护侨
常设使领馆是近代欧洲国际关系的产物。15世纪以来首先在意大利出现常设使馆，随后渐及欧洲。1648年《威斯特伐利亚和约》之后，它成为普遍推广的外交制度。从国际法角度上说，每个国家都享有使节权，而是否行使这一权利，则由各国按具体情况自行决定。事实证明，使领馆的设立对于保护宗主国侨民权益，促进邦交等方面有着不可替代的作用。鸦片战争以后，西方诸国相继在中国设领。
而清政府方面，由于传统“天朝上国”的错误观念和“以夏变夷”的外交主导思想的影响，尽管海外华工饱受欺凌之苦，急需保护，却从未有人提及海外设领。在这一点上，蒋益澧在抚粤期间实现了对前人的超越。在广州这个近代对外开放的窗口，蒋益澧有条件了解有关海外的情况，这使他的眼光投向了已经迁居海外的华人。比照欧美国家的制度，蒋提出了海外设领的建议。同治五年（1866年）蒋益澧上奏折指出海外华侨的利用价值，敦促清廷设领护侨。蒋益澧在这一奏折中分析了海外设领的必要性、可行性和重要性。
他提出：“（欧美）诸国凡商贾经商数万里外，彼国特设官维持而调护之，是以上下之情通而内外之气聚。内地闽粤等省，赴外洋经商者人非不多，如新加坡约有内地十余万人，新老金山约有二十余万人，槟榔屿，加拉巴约有内地数万人。”这些海外华人有的经商有的做工，他们的经济实力不可小觑；同时这些人在外世代饱受欺凌之苦，“若得忠义使臣前往各处联络羁维”，不仅可以利用这些人的经济实力为国内经济建设服务，而且可以对他们起到保护作用，培养华侨的民族主义感情和向内之心，“居恒固可窥彼腹心，缓急亦可藉资指臂。”从而可以达到“顺民之情而不遏抑生计，则内气实而外邪不能侵”的效果。而中国向海外设领之权已经西方各国通过条约形式予以确认，“合约中原载彼此遣使通好”；况且各国已先后在中国各地设立了领事馆，对中国设领之事没有理由拒绝。同时出于对近代外交关系的理解，蒋益澧还提出：遣使可以改善现有的外交关系，改变中国被列强环伺的局面。“且各国外虽相联，中实相忌，见利则合，遇害则离。我苟深图自强之实际，欲取故欲，择可亲之国优游浸渍而深交之，则彼因忌生疑，势将自涣。”
在晚清高级官员中，蒋益澧是第一位主张积极行使节权的人。此时蒋益澧虽然不清楚华侨与国内华民法律上的区别，以及使官和领事的作用与区别，但却模糊的认识到海外使领馆对于改善邦交，保护华侨的作用。更难能可贵的是，他抱着“自强”动机，力主效仿西方“无事以官吏为经，以商人为纬；有事则以攻战为纲，以资财为目”。提出了保护利用华侨发展经济的主张。
事实上，向海外遣使设领之事，早已有外国人提出。但由于一来清政府对新的外交形势一无所知，二来传统“天朝上国”观念的根深蒂固，对于外国人的意见并未理睬。1844年法国代表剌萼尼在同耆英定约谈判时就曾表示西洋诸国若欲结好需互换使者，他建议中法互相遣使驻扎对方京都，为耆英断然拒绝。直到中美《天津条约》谈判期间，清朝谈判代表谭廷襄还公开说：“敝国习惯，向不遣使国外。”对美方的意见予以拒绝。第二次鸦片战争后，清政府被迫允许外国公使驻京，但对遣使驻外，却根本未加以考虑。
1860年以后，清政府虽然被迫承认外洋招工“合法化”，但禁止民人出洋的法令仍然存在，对海外华侨的态度也没有多少改变。因此，蒋益澧的建议并没有被当局所采纳，却在一定程度上引起了朝廷对海外华民的注意。此前，1865年底，海关总税务司英国人赫德给总理衙门上了赫赫有名的《局外旁观论》一文，他力劝中国遣使驻外：“派委大臣驻扎外国，与中国大有益处，在京所驻之大臣，若请办有理之事，中国自应照办；若请办无理之事，中国若无大臣驻其本国，难以不照办。”次年，英国使馆参赞威妥玛亦撰《新议论略》致总理衙门说：“中华全取其益者，即如委代国大臣驻扎各国京都一节，英国渎告，非止一次。或问外国有何裨益，实无其益；若问中国有何益处，益实多矣。”他们的这些观点，代表了当时侵华各西方列强的观点，也影响到了执掌外交的洋务派官员。恭亲王奕忻等人在办理对外交涉实践中，尤其从战败的教训中，也逐渐认识到遣使出洋可以了解外国实情，有利于交涉。
1867年十月总理衙门就遣使问题征求各省督抚的意见，在其文告中说各国公使不断请求清廷派使前往，但“本衙门以各国至中华通商传教，有事可办，故当遣使；我中国并无赴外国应办之事，无需遣使驳之”，只是近十多年来，各国已经洞悉中国虚实，而清政府对外国一无所知，难免吃亏，况且遇上好大喜功，态度蛮横的外国使节，也无法向其派遣国质询或交涉，因此需要派驻使节于国外。以此为契机，丁日昌等纷纷上书请求在海外遣使设领，约束保护华工。特别是1869年古巴秘鲁华工受虐情形经美国驻秘公使向国际社会透露以后，出于朝廷的体面，同时也出于对海外华人的同情，清政府总理衙门正式开始考虑向海外遣使。光绪元年十月李鸿章就上奏说：“诚以日国秘国于华工多方虐待，若不派员驻扎随时设法拯救，不独无以对中国被虐人民，且令各国见之亦将谓中国漠视民命，未免起其轻视之心。臣等参考各国情形，必须照约于各国就地设立领事等官，方能保护华工。”经过长时间的酝酿讨论，在国内外形势的促使之下，清廷最终决定遣使出国。在这个过程中，蒋的建议是起到了开端的作用。
4.2 郭嵩焘设立首家驻外领事馆
1875年，以马嘉里事件为导线，清政府正式对外派驻使节，与欧美国家建立起了真正意义上的外交关系，郭嵩焘就是这一时期派出的第一批大使之一。他被后人誉为中国近代知名的政治家、思想家、外交家。1875至1878年任中国驻英公使，为清廷首位常驻外国代表。驻外期间他对西方的政治、经济、文化、风土人情都有所考察，提出了许多振聋发聩的见解。在出使期间郭嵩焘的重要贡献就是在新加坡创办了中国第一家领事馆。从而揭开了设领护侨的序幕。
同治年间总理衙门决定遣使出洋，但在人选问题上破费周折。当时传统观念仍深深地影响着清朝官吏，他们大多不屑于从事外交。有人问大学士阎敬铭：“当世正士，谁善外交？”阎竟答道：“焉有正士而屑此者！”对于出使官员们都视为畏途。而郭嵩焘则是抱着拼去名声不要，慨然应之。
向海外派驻领事，1876年8月郭嵩焘在有关出使经费的奏折中首次提出，当时他对设领的职责还不是很清楚，目的也是为了管束华民，免生事端。
从国际法角度说，大使、公使等使馆人员属于派遣国任命的外交官，他们不仅在其本国与驻在国在整个国际关系上代表他的本国，而且在他的本国与其他各国的整个国际关系上也代表他的本国。而领事则是各国为各种目的，主要是商业和侨民的利益而派驻外国的代理人。领事并非外交代表，通常也和其本国与驻在国之间的交往无关，也不享受外交特权。从严格意义上说，领事无权代表派遣国与驻在国中央机构打交道，只能向地方政府当局提出交涉。而公使等外交官，也负有保护本国侨民的职责。但由于公使馆都设在外国首都，对其余城市华侨的保护常常鞭长莫及；特别是华侨比较集中的地区，多半已沦为西方列强的殖民地，而宗主国首都往往与之相距甚远，必须派设领事，才能便于交涉。清朝官员在提议设领时首先考虑的也是保护当地的华商与华工。
1876（光绪二年）年底，郭嵩焘偕副使刘锡鸿出发前赴英国，途经新加坡，从而为他全面认识海外华人创造了条件。华侨在新加坡的经济实力给郭嵩焘留下了深刻的印象，再加上东南亚各地商民历来深受殖民主义者与土著居民的凌辱，久盼祖国庇护，对于派使一事“延首跋望”，希望朝廷派“领事与维护以揆民情。”这也更坚定了郭嵩焘在新加坡设领的决心。
郭嵩焘到达英国后，即开始与英国外交部谈判在新加坡设领的问题，英国政府采取了消极拖延的态度。英国向来以国际法惯例、法规捍卫者自居，加上英国派驻中国的领事馆达数十处，中英有关条约也明文规定：双方可互派领事，更没有理由拒绝中国在新加坡设领的正当要求。但新加坡为南洋的商务中心，是华商最集中的地方，也是英国在远东的势力中心，他不希望中国政府过多染指。因此英国采取了一种限制手段，规定中国在新加坡设领的先决条件：一、新加坡中国领事馆只能作为商业代办，照顾华人的商业利益，不能过问当地华人的政治事务；二、领事设置是一种临时性安排而不是永久性的；三、第一任领事只能是当地有威望的华人而不是由中国派来的官员。为了达到设置领事这一首要目标，郭嵩焘主张先答应英政府的条件。为了使清廷看到设领的必要性，他将华工及侨民的苦难与设领联系在一起，向朝廷上奏说：“窃揆所以设立领事之意，约有两端：一曰保护商民。远如秘鲁、古巴之招工，近如南洋之日国所管辖吕宋，荷兰所辖之婆罗洲，苏门答腊，本无订立章程，其政又近于苛虐。商民间有屈抑，常苦无所控诉；是以各处民商，闻有遣派公使之信，延首跋望，盼得一领事，与为维持。揆之民情，实所心愿也。”况新加坡有华民十五万人，富甲各埠，除衙门公产外，所有实业，华人居其八，洋人仅得其二，每年往来华工有最多。
为了使中英双方都能接受，郭嵩焘力荐侨领胡璇泽出任新加坡第一任领事。指出：“胡为当时华裔之冠，乐善好施，举凡国内水灾旱灾都乐捐巨款，”还被清政府授予道员衔。并且胡氏之名，不但新加坡妇孺皆知，国际上也甚知其名。他与英国新加坡总督关系密切，英国官商皆倚重之。关于经费问题，郭嵩焘主张：“择其绅商有资望者为之，于户口年貌册费内筹备需用款目，由使臣假以事权，俾得尽其调处之益，一切开支、应从俭省。”
这样，通过郭嵩焘的一再努力，中国第一处领事馆终于成立。1877年10月，胡璇泽正式出任新加坡领事，这标志着清政府对待华侨社会的态度发生了质的转变。领事馆的设立对于增进中国在这一地区的影响，沟通清政府与华侨社会的联系，做出了不小的贡献；对华侨起到了一定的保护作用，增强了华侨的向内之心，培养了其民族主义精神；领事馆的设立为以后在其它有约国设领创造了条件。
此外，郭嵩焘在保护海外华民方面更是不遗余力。他利用自己建立起来的良好外交关系，积极通过多种渠道了解海外华工的情形，并思索应对之策。
郭嵩焘在英国公使任上，经常拜访英国的“禁买黑奴会”跟他们共同探讨国外移民受到歧视欺压的应对之策，以免华工沦为黑奴被禁之后的“黄奴”。1877年，美国旧金山白人掀起一股排华恶浪，在旧金山的华人纷纷奔赴英属渥太华，而加拿大的英殖民当局也对华工存有戒心，不愿接收。他们对该地的华人每年重征每人40元的人头税，以达到阻止后来，已来者重徙他处之目的。郭嵩焘得知此事后，甚为关心。他通过自己的海外关系了解到南美的巴拉圭地广人稀，劳动力缺乏，“甚盼中国人民往寓于彼”的消息后就令人转告巴拉圭当局有关人员，请他们前往旧金山和渥太华招募华工。郭嵩焘这样处理缓解了美国和加拿大排华的矛盾，为遭到排斥的华人提供了生路。不仅如此，郭嵩焘还尽可能的通过外交手段免除美加等地的华侨所受苛刻的人头税困扰。他按照国际惯例照会英国外交部转加拿大总督，强烈要求废除华侨所遭遇的不平等待遇。经议决，加拿大英殖民当局禁止了向华民征收人头税的做法。郭嵩焘的种种护侨行为对改善海外华民的生存环境起到了很大作用。
4.3 曾纪泽对保护海外华侨付出的努力
另一位对设领护侨做出贡献的湘籍官员是曾纪泽。曾纪泽（1839-1890），字颉刚，湖南双峰人。曾纪泽是曾国藩的长子，早在青少年时代，曾纪泽就受到曾家严格的家教，饱读儒家经典，备受理学熏陶，具有深厚的国学功底，特别是得曾国藩函授式的悉心指导，颇得其父多年治学之精髓。后跟随父亲多年，在曾国藩幕府名宿的影响下，“潜心有用之学”，养成一种脚踏实地的学风，注重知行合一。“空言无益，务实为要”，“学己之长，克己之短”，在他身上无不得到体现，而且他性格坚韧，不肯随俗为变，“以儒弱无刚四字为耻”，“男儿自立必须有倔强之气”。在他首次出使英法之前入宫觐见时说：“臣从前读书到‘事君能致其身’一语，以为人臣忠则尽命，是到了极处。观近来时事，见得中外交涉事件，有时须看得性命尚在第二层，竟须拼得将名声看得不要紧方能替国家保全大局。”由此可见，在后来的外交决策与谈判时，曾纪泽为什么能做符合实际的选择，在艰难的外交谈判中保持不屈服妥协的立场，是与他早年所接受的教育以及他的性格息息相关。
近代以来，向西方学习成为时代的主题，先进的中国人纷纷开眼看世界，注重中西文化的交流，曾纪泽也不例外。身为文案的他利用其父办理洋务的契机，自学外语，以洋为师，虚心求教。广泛涉猎近代西方的数学、物理、化学等自然学科，著书立说，先后为《几何元本》、《文法举偶》、《西学述略》作序，介绍推广，成绩斐然，并把所学用于洋务实践。他还提倡中西文化交流，只有交流才能进步，才能推动中西文化的共同发展，彼此“声气相孚，可以扶幽洞微，暗获助益”。正是有了这样的胸襟和识见，才使得曾纪泽在处理外交事务中能够对国际形势有较为切实的认识，不畏国内外舆论压力，做出科学的决策。
曾纪泽一生主要的政治活动便是处理晚清政府同列强的外交。他曾接替郭嵩焘出任驻英公使，代表清政府同俄交涉伊犁问题，同法国交涉越南问题。在这些外交活动中，曾纪泽爱国、务实、坚毅、勤奋的风格得以充分体现，他的外交思想和外交技巧也为中外官员所折服。他交涉伊犁问题时的谈判对手，沙俄代理外交大臣戈尔斯也不得不承认，曾纪泽“不惟出众于中国，亦罕见与欧洲，诚不可多得之使才也。”
长期使居海外，曾纪泽对华工出洋问题也是多有涉及。首先他认识到，国内人口众多，土地资源相对不足的矛盾是促使华人出洋的内在推动力。他说：“以幅员之绵邈，人烟之稠密，约略估计，现时不下四万二千万。孳生日繁，则食用不能甚裕，天道然也。民人有愿出洋谋生者，宪章所不禁。顾只能顺民之情，未尝定法制以强之。”然而对于海外华民的悲惨遭遇则是感同身受、深表同情。在出使途经越南时指责法国殖民者对华民科以重税，“其政烦苛，非所以持久也”，他说海外华侨“屡受凌辱，非独致羞于外邦，兼且遗笑于中国”，因此“中国目前所最应整顿者”之一即为“善处寄居外国之华民”。他在诗句中也形容海外华民生活是“岛屿羁氓成仆隶，梯航奇局辟鸿蒙。”
由于目睹了海外华工的生活状况，曾纪泽主张劳工出洋要慎之又慎，严定规条。巴西驻英公使向曾提出在华招工，了解到巴西向有虐待外国工人的状况，他予以拒绝：“中国与日斯巴尼亚订有古巴华工条款，与秘鲁亦经订有条款……定约可谓详细。然试办之初，利弊犹不可知。贵领事前言贵国亦有招募华工之意，将来总理衙门如果允许贵国同好立约，当择可许者许之，如有碍难照办之事，虽业经允许他国，而贵国情形不同，即亦不能援引他国为辞，率图一体均沾之语。”
曾纪泽还亲自参加护侨活动，光绪七年（1881年），秘鲁发生内乱，当地华侨的财产受损，华商也有部分伤亡。因当时中秘两国尚未建交，曾纪泽便一面向国内报告，一面向英国政府要求协助，就此事向秘鲁政府索赔。
曾纪泽对于护侨做出的最具深远意义的贡献是保举其随员左秉隆出任新加坡领事，从而结束了郭嵩焘在不得已情况下任命当地侨领担任领事官的历史。对于设立领事一事，曾纪泽一直持慎重态度，而且十分注重对外交人员的选用，希望在节约经费的情况下能够最大程度的发挥领事保护侨商的作用。“若处处皆请添设领事，不惟经费难筹，亦无事生扰。英国属境，皆有豪吏健将以镇压之，吾华领事不能干预政务，木强负气者将启口舌之争，柔懦无能者适招轻侮之渐，有损无益，不如已也。”
对于新加坡设领，曾纪泽很是重视，咸丰四年（1878）十一月曾纪泽赴驻英公使任时途经新加坡，参观考察了当地华人社区，并就有关领事馆的问题与胡璇泽进行了长谈。在领事馆经费一事上，曾纪泽认为“设领事而不发薪水，令其就地筹画以资公办，总不易使商民悦服也。”承诺到英后与郭嵩焘协商，“函请总理衙门仍照章发给薪水”。当月，郭嵩焘即咨请总署，请予以拨发，总署同意“由江海关道归入出使经费内汇拨”，并从上任之期始一一补给。同时，他认为郭嵩焘任用侨领做领事“颇有迁就英人之意”。事实上，胡璇泽任领事在很大程度上限制了清政府领事馆职能的发挥，作为当地华商，他和殖民地统治者、土著居民之间必然有利益上的关系，其公正性就令人质疑。此外，胡同时兼任俄、日、中三国在新加坡的领事，很难有足够的精力全心全意为中国领事馆的事务负责。而且就在咸丰三年中国设立驻新加坡领事之时，英国当局亦在新加坡设置华民护卫司，专以治理华人事务为首要任务，意在与清朝领事争夺华人。时人有记录说：“护卫司专管华人一切事，名为护卫华人，实则事事与华人为难。华人生聚既繁，事端日出，亦有领事可办之件，皆为护卫司侵夺，动多掣肘。”这些状况严重影响了国家权力的行使，也不利于对东南亚华侨的保护。
咸丰六年（1880）七月新加坡领事胡璇泽病故，曾得信后，当即一面上奏为胡请恤，并令领事随员苏桂清暂行代理领事官事务，一面函商总理衙门拣员充补。此时的曾纪泽通过一两年对新加坡的了解考察，其对设领的认识已较郭嵩焘高，他认为：“该埠（新加坡）万国通衢，五方杂处，英人既竭力经营。而华民之经商寄寓于该处者，辐辏往来，日臻繁盛，该处领事馆实有联络邦交，保护商民之责。必得精明强干之员，方足以膺兹剧任。”清廷必得选一位正式官员担当此任，以改以前选用华商“迁就英人”的办法。为此，他极力推荐“年少正富、学识俱优，通达和平、有守有为，熟悉英国情形，通晓西洋律例”的使署随员三等翻译官左秉隆担当新加坡领事。然而，英政府对于清廷自己派遣领事官极不愿意。郭嵩焘当初就想从随员中挑一人充领事，遭到英外部反对，为了设领成功，才选定了与英人关系融洽的新加坡太平士绅胡漩泽。此次，曾纪泽推荐左秉隆，英外部也如前此一样推诿、拒绝。后经曾纪泽“与英外部面商多次”，才获同意，“乃始收得自派领事之权。”1871年8月3日，左秉隆领凭到任，在领馆门口正式挂上“大清国领事府”的门牌，这标志着新加坡领事馆己完全处于清廷的控制之下，实现了很大的一个转变。
左秉隆临行曾还写诗告诫他：“涵养生机宜守朴，指挥能事莫矜功。”左在任三年，“竭力整顿，于前任领事胡漩泽之积弊，补救多端。清理华洋讼案，劝谕富商捐资，设立义塾，奖掖绅民，因应得宜，操持不苟。不惟华民爱戴，即各国驻彼官绅皆敬佩之。”咸丰十年（1884）七月，左秉隆任满，理应另遣官员接任，但考虑到新加坡的特殊地位和在保护华工华侨方面的作用，曾纪泽于该年七月十三日特察文上奏，恳请由其继任新加坡领事。左在新加坡任职9年（1881.9-1891.5），在保护华侨，兴办华校，提倡参加华人公益事业等方面都有颇多建树，为保护当地华侨作出了很大的贡献。1889年薛福成出使经过新加坡时曾称赞他：“精明干练，熟谙洋语，与英官浃洽，办事颇称稳健，盍领事中之出色者。”这也体现了曾纪泽用人之明。
自派领事官员是一个国家基本的外交权利，但在弱国无外交的形势下，清政府统治下的中国已成为各殖民主义国家觊觎宰割的对象，这一权利的享有也是需要付出极大努力的。曾纪泽在继承郭嵩焘原有外交成就的基础上，又在新形势下实现了对郭氏的超越。自派领事官权利的争回，有助于清政府更好的行使外交权，促进了侨民管理事务的更好开展。在这一过程中，曾纪泽功不可没。他正确的时局观和强烈的爱国主义情操，也得以充分体现。
结语
劳工出国贯穿整个近代中国，起初清政府坚持传统观念，认为其子民出洋会影响财政收入和徭役的征发，所以实行严禁的政策。鸦片战争以后，随着形势的发展，清政府对华民出洋的态度不得不发生变化。不但废除了华民出洋的禁令，而且谋求和外国政府合作，从招募、运输到海外的工作等各个环节尽可能予以保护。
19世纪五十年代，“苦力贸易”兴起，拐贩活动猖獗，广东民夷关系紧张。1859年劳崇光就任两广总督，为应对新形势下的危局，他一改传统国策，首创劳工输出合法化，与英法签订了近代第一个劳工出洋条款，对华工出国改“堵”为“疏”订立招工章程，准许公所招工，监督招工过程，并严厉打击拐匪活动。他的种种措施在当时情形下，顺应了形势发展要求，代表了当时侨务政策发展的方向。他所创立的“广州制度”，在相当长的时期内，对规范华工出国起到了一定的作用。1860年清政府再次败于英法联盟，被迫签订城下之盟《北京条约》。内中虽有俱准华工出国之语，却未放弃传统国策，迟迟不肯出台配套政策，导致拐卖华工现象有增无减。郭嵩焘抚粤期间，赞成鼓励华民通过正当途径出洋谋生，但对拐卖华工行为则是深恶痛绝。他一方面积极响应总理衙门，参与制定新的招工章程，一方面联合总督瑞麟上奏朝廷，严厉打击拐匪活动。通过这些努力，惩办拐匪专条法令即“1864年禁卖人口法令”和新的招工章程得以相继出台，极大规范了华工出国秩序。1866年，蒋益澧接替郭嵩焘任广东巡抚，针对英法等列强拒不遵守招工章程的情况，上奏朝廷制定更加严厉机动的惩治办法，加大整治力度。在这些官员的不断努力下，晚清有关国内劳工出国的政策法规大致形成，以后虽有变更也改动不大，后经各地沿海官员的不断努力，使苦力贸易于1875年得以基本禁绝。
保护海外华民是近代侨务政策的又一个重要组成部分。大量史料证明，为数众多的出国华工饱受着当地政府和雇主的压迫和歧视，急需政府派官予以保护。蒋益澧最先认识到这一点，他不顾传统观念的攻讦，第一次提出了派官维护海外中国劳工的建议，引起了清廷许多有识之士的共鸣，对认为海外华人是“叛民”“弃民”的传统观念产生了很大震动，这引起了清政府对海外华民的注意，为保护海外劳工政策的出台埋下了伏笔。其后，郭嵩焘出使英法之际，亲眼目睹了海外中国劳工的悲惨现状，通过种种外交努力，在新加坡设立了中国第一家海外领事馆，开创了中国设领护侨活动之先河，为以后在其他有约国建立领事馆创造了条件。曾纪泽接替郭嵩焘出任英法公使之后，鉴于任用当地华侨为领事对于政府华侨政策的执行有诸多不尽人意之处，他趁胡璇泽病逝之际，积极交涉，由中国自派新加坡领事官，从而结束了郭嵩焘在不得已情形下任用当地侨领担任领事的状况，为中国的侨务政策得以很好的贯彻落实提供了保证。
正确处理出洋劳工问题是近代中国外交活动的重要组成部分，随着形势的发展和认识的提高，这一政策一步步趋于合理。在此过程中，以上湖南籍官员的种种举措在近代出洋劳工政策的两个重要组成部分——规范华工出国和海外设领护侨等方面起到了开其先河的作用，并且对这一政策的发展完善发挥了重要作用。他们的举措顺应了历史潮流，能够从世界政治发展的角度审视和处理中国的劳工出国问题，促进了中国外交事业向着科学的方向的发展，是继林、魏之后最先放眼世界的一部分人。
湖湘文化源远流长，底蕴深厚，它以传统理学心性之道和践履思想，乡土情结为内核，讲求经世致用。并以乡贤崇拜来延续自己的传统，从而构建起完整、严密又自成体系的多层次文化系统。到了近代，湖湘文化异军突起，深刻影响着一批又一批的湖南士子，同时，他们又以自己的精神和事迹充实和发展着这一文化，从而形成了深厚的文化积淀。劳崇光、郭嵩焘、曾纪泽等同为湘籍官员，湖湘文化中经世、爱国、务实、奋斗等精神对他们的政策心理产生的影响是不容忽视的，这也是他们能够顺应形势需要，做出合理决策的思想基础。
在此过程中，以上湘籍官员的爱国主义和民族主义精神也得以充分的体现。爱国是中华民族的悠久传统，而到了近代，“湖南人笃信民族主义，因欲保持自己民族，故感觉外患最敏。”这种民族主义并没有表现为一种盲目的排外，而是将抵制外国侵略与学习西方有机结合起来，体现出与时俱进的精神；爱国主义也没有仅仅停留在精神层面，而是寓于保护祖国人民不受欺凌，有益国计民生的种种政治实践之中。这是值得我们研究和加以继承的。
