杨度是活跃在晚清及民国政坛上的具有举足轻重地位的思想家，他的一生都在为寻找救国之路而奔走，他的思想轨迹更是长期以来颇具争议，目前学界对其君主立宪思想有较多研究，本文将对其在财政立宪方面的思想贡献作出探索。

　　一、杨度对于税收公平的诉求

　　晚清时期，尤其在太平天国运动爆发后，清政府面临对外赔款、对内平叛的局面，财政开支急剧上升，而其财政收入则难以为继。为了筹措镇压太平军的军饷，清政府于咸丰末年开征厘金税，在此后的多年间，厘金逐渐从地方的临时筹款方式演变成全国性的常规商税。在地方各自为政，厘金征收标准不一以及到处设卡抽厘的形势下，厘金对晚清的政治经济运行产生了诸多不利的影响。对此，杨度于1905年写下长文《于中国厘金税之可否》，比较完整地表达了他对税收公平的诉求。

　　在杨度看来，征税不是政府随意索取公民财产，而应征得代议机构的同意，并在税负的制定上体现公平，并提出要遵循“普遍、平等、确定、合法、合德”这五项“租税之原则”。杨度指出厘金税于财政学上租税之原则首先在于公正，他列举道：“（甲）普遍。文明之国，豪强不能免税而贫者得免。（乙）平等。资本有多少，则纳税亦有多少。（丙）确定。厘金税于课税物件无一定之范围，于税率无一定之标准，是不确定。（丁）合法。中国无议会议定之税法，故无所谓合法。（戊）合德。鸦片亦有厘金税，其本意不在以重税限制，渐图禁止，而在仰此财源，乃不正，不义之事，是不合德。”杨度所提出的税收应有的原则，已经非常相似于现代税法的原则。人人皆有纳税义务，不能因特权而免除，且税收具有以二次分配调节贫富差距的作用，因此“豪强不能免而贫者得免”以此来保护社会弱势群体。同时应有法律明确规定征收对象、税率和征收办法，对于应当限制交易的商品，课以重税，渐图禁止。

　　关于厘金税所造成的对新兴中国民族资本的损害，杨度有着明确的认识，对此提出的解决方法，就是“免厘加税”，将各地方政府任意征收、处处盘剥进而中饱私囊的厘金，换以由中央统一立法规定、各地方税务机关征收的国税。杨度认为在财政上：“（甲）收入之贪，积弊无穷，非扫除之，不能整理。（乙）支出之浮滥。此项厘金，因何而征收，因何而使用，征收之数如何，使用之数如何，民间毫不得知，仁听官吏所为。”“由地方团体各立收税机关，而每省设立总机关，并定收入支出之法，庶几税法可正，而地方自治之基础亦可立。”

　　无奈现实的乱局，清王朝的统治摇摇欲坠，即使到了民国初期，中国也远远没有形成统一税收的条件，在派系割据军阀混战的局面下，厘金依旧是各派势力的主要财源，直至1931年才被裁撤。但是，此时包括杨度在内的宪政派思想家，已经清醒地认识到税收是公民财产转化为国家财政的主要方式，税收并不仅仅是一个经济问题，它更是关系到国计民生的政治问题，税收公平是体现国家政治统治合法性的重要标尺。

　　二、杨度关于会计监督之权的倡导

　　杨度在《金铁主义说》一文中，集中阐述了他的政治主张，该文于1907年1月20日开始连载于《中国新报》，可以说是杨度最完整的君主立宪思想的体现。《金铁主义说》开篇即表达了他“对内：富民、工商立国、扩张民权、有自由之人民；对外：强国、军事立国、巩固国权、有责任之政府”的政治理想。为了达到这一目标，杨度就军事、经济、民族、君主立宪等各方面进行了详细的阐述，在财政立宪的问题上，他认为：“国会之职权，有关于改正宪法及附属法令之职权，有上奏之权，有关于会计监督之权，有关于法律之权，有关于命令之权”，“而其中最足以监制政府者，莫如会计监督之权”。可见，杨度认为宪政的根本目的在于保护公民权利，而制约政府权力的核心则在于国会对财政权的把控，也即会计监督之权的实现，以期通过财政控权实现其“有自由之人民与有责任之政府”的政治理想。

　　对于会计监督之权的具体所设制度，杨度也从三个方面加以阐发，首先，他强调赋税的征收应该得到国会的同意，指出：“国家以发达国民为第一之目的，若重其负担而阻其发达是与其目的相反也。租税为国民现在之负担，国债与国库负担之契约为国民将来之负担，故各国宪法之规定，凡课租税，或改定税率，或起国债，或为国库负担之契约，必得国会之协赞。”杨度敏锐地意识到，中央税收既定而地方肆意盘剥，长此以往只能造成国力衰微而民生凋敝，而由国会代表民意，对国家征税行为的合法性加以确认，同时对征税的方式，税率加以制约，才能兑现“国民发达”这一国家存在的合法性依据。

　　其次，杨度提出了对“财务大臣”这一职务的具体职位要求，并提出财政预算从制定、通过到执行、监督的全部操作细节，他指出：“凡国家之收入，不问其为课取于民者，或由他财源而来者，然既收入国库，则使非合于国会承诺之目的，而以国务大臣之责任支出之者，虽一钱不许消费”，“财务大臣仅管理国库之计算，而实际之金库，实设于一半官半私之大银行，财务大臣之能收入，支出者，则以国家一年之收入、支出曾作计算表，以求国会之协赞故也。此计算谓之预算。预算决定公布于官报，若因预算之金额不足，更须为超过预算之支出及预算外之支出，则于支出之后，必求国会之承诺。若不求其承诺，而于决算时发现之，则财务大臣任违法之责”。预算法定是现代民主国家必不可少的环节，每年预算的制定与表决也是国会与政府交锋的重要指向。明确预算法定，且能有国会对每一年度的预算进行有效的监督审核，也就意味着国会真的控制了政府的“钱袋子”。

　　同时，杨度还认识到由民选代表组成的代议机构，不具备时时监督政府每一分经费流向的能力，因而提出了建立会计检察院的制度安排。他谈到：“立宪各国，别设一会计检察院，以代国会，行其检察，而报告于国会。会计检察院既有政府之职权，故为独立之机关，而不隶属于政府。国会若因其报告，得知政府于会计有违法之事，则上奏于君主而请处置之。会计检察院之权，又得据关于会计之法令，对于各部官衙中收支现金之官吏，检查其行政事务，皆所以监督财政而补国会之不足者也。”独立监督机构的权力结构配置，凸显了杨度希望建立最大程度上约束政府权力的施政目标。

　　三、杨度对于财政立宪的政治蓝图设计

　　中国近代思想家逐渐认识到，赋税与财产征收，皆来自公民财产，民主制度下对于公民财产的征收，必须要经过公民的合法同意并经由正当的法律程序，将财政与税收纳入宪法，对政府的财政行为进行制约，可以最可靠地约束政府的权力，保证宪政民主的实现。杨度在其《九年预备立宪清单》中，对于中国清末的财政立宪，作出了蓝图设计。

　　杨度于1908年被袁世凯、张之洞二人举荐入都，以四品京堂在宪政编查馆行走，其间草定并通过了《九年预备立宪清单》，此清单为大清预备立宪的时间表和路线图。这份清单在史学界颇具争议，有人认为是清政府拖延的手段，且没有规定开国会的日期。但是从1908年6月，杨度在天津政法学堂的演说可知，杨度对于“中国预备立宪缓以数年之期限，其所借口者人民程度不足”的观点，断定为：“斯盖大谬大误之说，非至愚至暗，其谁信之？”对于开国会，杨度称：“吾是以上书要求开设国会，希望我全国之热心志士连渡举行，一次无效继以二次，二次无效继以三次、四次乃至数千百次，不达开设国会之目的不止。”由此可见，《九年预备立宪清单》虽为杨度所做，而九年预备立宪实非杨度本意，早开国会更是其极力争取。

　　在这份《九年预备立宪清单》中，杨度的政治步骤大体为：“第一年，颁布清理财政章程；第二年，调查各省岁出入总数；第三年，复查各省岁出入总数、厘定地方税章程、试办各省预算决算；第四年，编订会计法、会查全国岁出入确数、颁布地方税章程、厘定国家税章程；第五年，颁布国家税章程；第六年，试办全国预算；第七年，试办全国决算、颁布会计法；第八年，设立审计院、实行会计法；第九年，确定预算决算、制定明年确当预算案，预备向议院提议。”可见在这份清单中，税收法定，预决算编制，会计监督，无一不在计划之内，财政立宪的基本框架，已经由此份清单得到认可。

　　但是，杨度的所有主张，也无可避免地被那个时代所羁绊。在朝廷宣布预备立宪后，外国记者曾对中国财政问题进行观察，并得出结论：“事实证明，要完成这项工作（细致的财政调查）是十分困难的，因为所有的账目从未审核过，对每年征收到的财政数额，在北京的政府公报上仅仅有不完整的记载。皇家政府并不能直接征集国家每年的收入，哪怕只是其中一小部分。”自咸丰年间开始，各地方政府自行征收厘金税用以平叛，随意增加人民负担，以维持本地官府开销并交纳朝廷摊派的赔款，已有几十年的时间，此时一个“家天下”的中央政府，已经失去了对于地方官吏的权威，也就失去了最重要的财政汲取能力。同时，推行新政的过程中需要大量的经费，对于债台高筑，财政汲取能力又严重下降的清政府来说，再进一步盘剥百姓，实在难以使立宪主张得到人民的支持，也无法监督这些款项实际是否用于了新政。对此，当时已有士大夫认识到此问题的严重：“既无国会监督，又无会计监督，兴一理财之政，实多开一中饱之门，上下暌隔，民怀疑二，此内外所以同苦筹款之无术，惟相务为因循粉饰而已。”

　　清王朝在1911年彻底终结，在推翻了皇帝之后，中国的政局却也像杨度所担心的那样，陷入了分裂、内战中，宪政民主没有因推翻一个王朝而到来，杨度所设想的财政立宪之路，也就此搁浅。